扶贫互助资金组织模式与绩效[1]

林万龙等  中国农业大学经济管理学院

1.导言

缓解贫困，是绝大多数发展中国家所面临的共同挑战。而追求社会公平和共同富裕不仅是社会主义的本质，也是中国政府和全体人民一以贯之的奋斗目标。建国以来，特别是改革开放以来，我国政府开展的大规模的扶贫开发工作，取得了举世瞩目的成就；中国反贫困的成就也在改写着全球反贫困的历史。正是鉴于中国反贫困的巨大成就，国际组织和其他发展中国家对我国政府大规模减贫经验给予了高度评价。正如联合国开发计划署所指出的，“中国在全球千年发展目标中所做的贡献，给予再高的评价也不过分。如果没有中国的进步，整个世界在减贫方面从总体上说是倒退的”[2]。

但是，也必须清醒地意识到，中国的农村反贫困工作也面临着一系列的挑战。特别是进入新时期以来，随着社会经济环境及扶贫形势的变化，中国的农村反贫困所面临的挑战日益巨大和明显。

首先，如何创新政府财政扶贫资金的使用机制、以提高政府财政扶贫资金的使用效率，适应日益市场化的农村经济环境？尽管在过去20多年中，中国政府在扶贫方面取得了巨大成就，但不可否认，当前中国政府财政扶贫资金使用的边际效益在递减，财政扶贫投资的边际效益大幅度下降。另一方面，中国财政扶贫资金的使用以及大量农村公共服务的提供，长期以来一直采取自上而下的供给机制，扶贫项目和农村公共服务的选择权主要体现在基层政府及其职能部门，农民的需求缺乏有效的表达机制，同时对财政扶贫资金和农村公共服务的供给缺乏有效的监督机制，由此不利于提高财政扶贫资金的使用效率。综上所述，迄今为止的财政扶贫机制与扶贫理念，在经济上，越来越难以适应市场经济环境；在政治上，造成了贫困社区治理结构的单一；而在可持续发展上，则难以培养贫困社区与贫困农户的自我发展能力与机制。其最终的后果，则是降低了财政扶贫资金的使用效率。

其次，如何增强小额贷款扶贫的可持续性，并使小额贷款服务能更好地实现贫困瞄准？迄今为止，中国的非政府小额信贷机构和项目达到300家左右。从中国小额信贷的实践来看，中国的非政府小额信贷面临着自身的可持续性和覆盖农村贫困人口二方面的挑战。在自身的可持续性方面，在300家左右的小额信贷机构和项目中，能正常运行的不到五分之一。目前真正能达到操作可持续性的机构屈指可数，能达到财务可持续性的机构（即剔除补贴后，利息和其他收入可以补偿操作成本，呆帐损失和按市场利息率计算的资金成本）更是微乎其微。不少小额信贷机构面临严重的挑战，贷款资本金在不断缩小。中国的小额信贷还面临着能否扶贫和能否惠及最贫困人口这样一个重大的问题。现有的调查发现，中国部分小额信贷项目的瞄准目标已从贫困地区的贫困户、中等偏下户上移到中等偏上户和富裕户（刘西川、黄祖辉、 程恩江，2007；黄祖辉、刘西川、程恩江，2007）。所有这些都表明，在小额信贷扶贫方面，需要有模式与机制的创新，以应对新时期剩余贫困人口的脱贫问题。

再次，如何在增加贫困农户收入的同时，促进农户的自我发展与互助合作能力从而实现贫困农户的能力脱贫和建立起一种有效的农村反贫困合作机制？贫困农户在市场中的脆弱性决定了其发展冲动的微弱性。除了外部支持（如政府）外，通过农户之间的联合互助来放大其发展冲动或能力，在我国农村特别是贫困农村是一个重大课题。现在所说的贫困已经不仅仅是收入的不足，而更多地表现为贫困人口自身潜在能力的低下。只有解决了这个问题，贫困地区才可能有真正意义上的发展，才能真正实现开发式扶贫的方针，帮助贫困农户步入发展轨道。而在目前农村开放式的社区结构和农民分化日趋明显的背景下，指望完全通过政府的行政传导或者完全不需要政府的任何介入来完成农村反贫困工作，都是不现实的。如何适当地发挥政府、社区组织、农户的各自优势，建立起一种有效的官民合作、贫困群体合作以及社区主体间的合作机制，可能是问题的关键。这也对反贫困的理念创新提出了新的挑战。

综上所述，中国的农村反贫困在财政支持机制、金融服务模式以及贫困农户的生产组织方式方面都面临着一些挑战，需要有所创新。

与这些挑战相呼应，从2004年开始，在我国的若干地区开始了使用财政资金或国际金融组织资金开展社区基金和互助资金的试点，包括全国部分省开展的贫困村村级发展互助资金试点、世行支持的农村社区滚动发展资金运作模式试点（TCC5项目）等。另外，金融监管部门也正在开展资金互助社等金融合作组织试点。这些试点，均建立了具有互助性质的组织来开展农村金融服务或者扶贫工作。

这些不同模式之间既有一定的共同点，也有各自的特色。其中，中央扶贫部门和财政部门自2006年起正式开展的“贫困村村级发展互助资金”试点是目前试点范围最广、试点影响最大的一个试验。2006年6月，国务院扶贫开发领导小组办公室、财政部下发《关于开展建立“贫困村村级发展互助资金”试点工作的通知》（国开办发[2006]35号），确定在14个省、28个扶贫开发重点县的100个村进行“贫困村村级发展互助资金”（以下简称“互助资金”）试点工作；2007年，国务院扶贫办、财政部决定进一步扩大试点范围，进一步增加了270个村的试点。而在社区基金和互助资金试点的过程中涌现出一部分比较好的和可能持续发展的模式，四川的“仪陇模式”和安徽的“霍（山）太（湖）模式”就是其中最具代表性的两个模式（吴忠、曹洪民、林万龙等，2008）。上述试点模式在应对上述三个挑战方面做出了有益的探索。总结试点的基本做法与经验，为创新中国下一阶段的农村反贫困机制提供理论与实践操作上的积累，是本报告的基本目的。

本报告将采用案头研究与实地调研相结合的方法，对不同的互助资金试点（贫困村村级发展互助资金、农村社区滚动发展资金运作及农村资金互助社）进行比较研究的基础上，主要以“贫困村村级发展互助资金”试点为研究对象，探讨扶贫互助组织模式对农村反贫困的影响，总结其中的经验与可能存在的问题，并就相关的政策完善提出相应的政策建议，这对于未来中国农村反贫困理念及实践的更新，将具有重要的意义。

 

2. 目前正在开展的互助资金组织试点模式及其比较

 

2.1 贫困村村级发展互助资金试点

 

目前全国贫困村村级发展互助资金的模式大体可以分为安徽“霍（山）太（湖）”模式（以下简称“霍太模式”）和四川“仪陇模式”两种典型情况。安徽省“互助资金”试点，最初起源于1998-2003年在霍山县实施的为期五年的中荷扶贫项目，当时其中的一个子项目就是“社区基金”；仪陇互助资金试点的正式开展可以上推到2005年。那一年，国务院扶贫办选择四川省仪陇县开展“搞好扶贫开发，构建社会主义和谐社会”试点，扶贫互助资金（在仪陇的正式名称是“扶贫互助社”）试点是其中的一项重要内容。

2006年6月，国务院扶贫开发领导小组办公室、财政部确定在14个省的28个扶贫开发重点县进行“贫困村村级发展互助资金”（以下简称“互助资金”）试点工作。2007年4月，国务院扶贫办、财政部决定将互助资金试点范围扩大到27个省的274个村。目前，江西等省的试点采取的是霍太模式，而河南等一些省份则采取了仪陇模式。

仪陇模式和霍太模式在操作机制上存在一些差异，但是，它们在本质上是相同的，即把一部分财政扶贫资金交由社区，加上农户的部分资金，由社区以有偿使用的方式借给农户使用，社区通过民主选举的管理机构自主管理资金，属于政扶贫资金使用机制的重大创新。

2.1.1 仪陇模式：以仪陇为例

2005年，国务院扶贫办选择四川省仪陇县开展“搞好扶贫开发，构建社会主义和谐社会”试点，试点工作中包括建立起了以农民为主体的互助合作组织“扶贫互助社”。试点的基本思路是通过在贫困村建立扶贫互助社，将各级财政扶贫资金与农户的存量资金结合在一起，组成信贷基金，使该村农户可以自主地在互助社中进行借贷等活动，满足小额信贷资金需求，并由此来增强财政资金对贫困农户的瞄准和支持，同时提高贫困农户的互助、合作、经营管理和自我发展能力，从而提高扶贫资金的使用效率和可持续性。

截至2007年8月底，仪陇全县已发展村级扶贫互助社24个，其中2006年17个，2007年7个，共吸收农户2542户，2978股，吸纳基金296.9万元，累计借款348.9万元，农户按期还款204.5万元，还款率达94％。

目前，四川、河南、甘肃等一些省份的贫困村村级互助资金试点大致采取了仪陇模式。以最为典型的仪陇县的试点来看，这一模式的主要做法如下：

（1）宣传、发起与设立

l           搭建领导班子。成立了由县委书记任组长，县委、政府分管领导任副组长，扶贫、财政、监察、科技、农业、畜牧、民政等相关单位负责人为成员的村级扶贫互助社试点建设领导小组，下设扶贫互助指导监督中心，负责对村扶贫互助社的指导监督。

l           竞争入选试点村。为了增强村民对扶贫互助社的拥有感，仪陇县改变过去由上级直接指定试点村的作法，引入竞争机制选择试点村。具体做法是首先选择具备一定条件的重点贫困村作为候选对象进行宣传发动。再由村、乡（镇）向县申请，工作人员到候选村进行现场考察，然后召集所有申请村召开现场演讲答辩会，确定试点村。

l           村级准备工作。在扶贫互助社的发起阶段，耐心、细致的群众工作非常重要。 仪陇乡村发展协会和县扶贫办的工作人员通过反复召开村组干部会议、村民代表会议、农户走访尤其是贫困户走访等形式，进行了参与式的调研和宣传发动工作。

l           募集股金。在前期大量准备工作的基础上，对于愿意加入互助社的农户，可以开始募集资金，工作人员要再次讲解村级基金的操作及管理办法。

l           召开扶贫互助社成立大会，选举互助社管理人员。在一个村持股者达到一定数量时可准备召开村互助社成立大会。全体会员要讨论和通过互助社章程、通过村互助社管理人员选举办法、选举管理人员、并举行村互助社成立仪式，然后由县政府、扶贫办领导颁发持股证。互助社管理人员的选举按照公推直选的办法，由全体会员选出普通群众3人担任本村互助社资金管理人员。在仪陇县的扶贫互助社中，明确要求互助社的管理人员不能由村干部兼任。

（2）资金筹集与运用

l           资金筹集。资金互助社采取“贫困户赠股、一般户配股、富裕户入股”的方式，用政府扶贫资金作引子，把农户个体的资金聚积起来，建立扶贫互助基金。富裕户自愿入股的，按每股1000元缴纳；一般农户自愿入股的，按每股500元缴纳，政府按1：1配股，原则上政府配股每户最多不超过2股，即不超过1000元；特困户在自愿入社的前提下由政府赠股1000元，每个村按10%以内的比例确定特困户，特困户的评定由村民民主评选并张榜公示。

l           资金运用。互助资金原则上只能在社员内部进行互助借款；本村的非社员贷款，需要三户担保。借款期限最长不得超过一年，使用互助资金占用费率统一按年息8%的标准执行。

年息定为8%的主要依据是：每个互助社的基金约10万元，3个管理人员每年的工资和其它办公费用需要约6000元，再考虑提公益金、公积金以及对社员的分红，年息至少要定为8%才能维持协会的运转。申请贷款的社员必须得到所有三位管理人员的同意。如果贷款的数额较大，还要在社员大会上进行讨论。社员还款实行整借零还、定期等额还款，即每15天还款一次，偿还二十四分之一的本金和利息。社员借款在其股金额内实行信用制度，超过股金借款需有3户以上互助社社员担保，每户社员最高借款余额不得超过总股金的5%。为了方便社员，借钱可以在平时找管理人员直接借，但是还款者必须在中心活动时来还。

（3）内部治理与日常管理

l           互助社内部组织机构及人员设置。互助社管理委员会设主任一名，副主任兼会计一名，出纳一名，作为中心日常工作的管理人员，3个管理人员每人每月150元工资；村互助社下设农民活动中心若干，各活动中心下设小组若干。互助社的所有重大问题都要在社员大会上进行讨论。而互助社管理委员会日常工作实行责任到人的集体管理的原则。

l           互助社规章制度的制定。扶贫互助社的《章程》、《资金管理办法》、《管理人员的岗位职责》以及扶贫互助社内部、外部监督体系的建立等规章制度都要经过社员大会2/3以上的成员讨论通过才能生效。

l           健全财务管理。

l           培训和能力建设。互助社成立以后，仪陇县乡村发展协会就会把协会的管理人员带到外县进行三天的封闭式培训，传授互助社管理的相关知识。除了成立之初的培训，每个互助社的管理人员每个月还要到仪陇县乡村发展协会接受培训一次，同时集中统一召开例会，总结上月工作、计划安排下月的工作。另外，仪陇县乡村发展协会的工作人员每个月还要去互助社至少两次，对互助社的工作进行现场指导。

（4）业务活动

l           资金借贷服务。互助社只向本村的村民提供贷款，社员借款在其股金额内实行信用制度，超过股金借款需有3户以上互助社社员担保，每户社员最高借款余额不得超过总股金的5%。仪陇县乡村发展协会的财务人员每月每村至少去两次，协助核算以及监管；同时还教会员如何监督管理者。

l           生产互助合作。扶贫互助社在满足农户资金需求的同时，还大力推动村民进行联合生产、联合经营、联合购销，以提高扶贫互助社的吸引力，增强了带动作用。这方面的活动主要包括组织联合购销和统一组织提供农业技术服务，降低生产和交易成本。据统计，仪陇各互助社2007年1—7月联合购进各类肥料480余吨、良种近4318公斤、组织饲料加工服务近10吨、统购石灰5吨用于养兔圈舍消毒，联合销售蚕茧37吨、生猪700头、商品兔32000余只、不仅降低了村民生产投入成本6万元，还增加了互助社经营收入4万多元，切实增强了村民对联合起来的信心和决心，实现了互助社和农户双赢。有的互助合作合作社每户收取一定费用进行了水稻病虫害的统防统治，与政府的防疫体系形成了很好的对接平台。这样既节省了每家每户分散防治的成本，又提高了病虫害的防治效果。

（5）外部监管

仪陇县从五个方面规范发展村级扶贫互助社：一是由县扶贫办及其下设的扶贫互助指导监督中心统一对各村的章程、实施意见、财务管理办法等进行了规范完善和备案；二是统一制定了扶贫互助社操作流程图，以方便各村按科学流程运作，避免走弯路；三是对各村扶贫互助社进行民政注册，完善各村扶贫互助社的法人地位，确保村级扶贫互助社独立承担民事责任和法律责任；四是由县扶贫办及其下设的扶贫互助指导监督中心、县乡村发展协会和村扶贫互助社共同到信用社建立各村互助社的专用集体帐户，并预留由县扶贫互助指导监督中心、县乡村发展协会、村扶贫互助社共同监管的印章。县扶贫互助指导监督中心、县乡村发展协会每月定期到村查账一次，同时与当地银行核对一次帐单，每月收集一次月报，确保互助资金安全。五是建立了仪陇县扶贫互助社网站，将各项政策法规、相关信息及工作经验等及时上网，方便各村交流。

扶贫互助社与各方的关系如图1所示。村扶贫互助社是农民自主、自愿的互助合作组织，在政府支持下实行资金自聚、责任自担、自主互动、自我服务。县政府和扶贫办引导、推动扶贫互助社的建立，采取配股的方式注资，促进农民资金的聚集，建立自我服务的发展资金，并用赠股的方式帮助贫困农户参与。

互动

帮助 合作

推动 支持

监督 服务

县政府 扶贫办 l       倡导、引导、推动扶贫互助社的建立 l       用配股的方式注资、促进农民资金的聚集，建立自我服务的发展资金 l       用赠股的方式帮助贫困农户参与 l       组织、协调、推动社会服务对扶贫互助社的支持

村扶贫互助社 ●      自主、自愿建立且自我管理 ●      在政府支持下资金自聚、责任自担、自主互动、自我服务 ●      成员平等、利益共享、风险共担，独立承担民事责任 ●      组织自助、互动促进社区良性协调发展 村扶贫互助社内部组织结构 ↓↑ 互助社成员按社区组成活动中心, 定期举行活动 ↓↑ 活动中心内成员5-8户农民组成小组

“村两委” ●      党支部：推动、领导 ●      村委会：支持、监督

仪陇县乡村发展协会 ●      具体动员、帮助、组织、推动村级扶贫互助组织的建立 ●      用参与式的方式指导、帮助村扶贫互助社自己建立起内部民主参与、管理机制 ●      受权对村扶贫互助社提供日常组织支持、财务经常性的监督 ●      建立起协会与各扶贫互助社之间的互助、互动合作机制，自主推动共同长期发展

推动

推动

监督、支持

图 1 仪陇县扶贫互助社组织管理模式架构

“村两委”应该对互助社起推动、支持、监督和服务的作用，而不应该干扰互助社的正常管理和运行。在仪陇的互助社中，有村支部书记向互助社借款5000多元修党支部办公室，逾期未还的案例。也有村委会响应上级领导号召，向互助社借款养兔，遭到互助社拒绝的例子。大部分“村两委”能够摆正与互助社的关系，支持互助社的工作。

与其他多数地区扶贫互助资金试点不同，仪陇试点的一个特殊之处在于有仪陇县乡村发展协会的强力介入。仪陇乡村发展协会十几年前由联合国开发计划署小额信贷项目支持成立，有多年的农村社区发展和小额信贷操作的经验。在互助社的成立和发展中，仪陇县扶贫办委托县乡村发展协会具体动员、帮助、组织、推动互助社的建立，用参与式的方式指导、帮助村扶贫互助社自己建立起内部民主参与、管理机制，并负责为各扶贫互助社提供日常组织支持、财务经常性的监督。仪陇乡村发展协会的介入使得仪陇试点得以在一个专业的第三方的指导和监管下操作，而不是由政府部门直接来操作。这是目前大部分试点地区所不具备的因素。

2.1.2 霍太模式：以霍山为例

（1）背景及概况

安徽省霍山县和太湖县的贫困村村级发展基金是我国互助资金试点的又一典型代表，我们将其简称为“霍太模式”。

安徽省“贫困村村级发展基金”试点，最初起源于1998-2003年在霍山县实施的为期五年的中荷扶贫项目，社区基金是其中的一个子项目。到2003年8月，该项目结束时已建立社区基金小组43个，投入资金41.4万元。荷兰王国政府项目官员撤离后，社区基金运转基本正常。

2004年底，安徽省扶贫办和财政厅经过总结经验教训，对社区基金的运行模式和制度框架进行了本土化方面的调整，使其适应中国行政管理体制的特点。2005年初，霍山县委、县政府对社区基金的制度框架作了修改，制定了《霍山县人民政府关于加强社区基金管理的实施意见，由财政部门牵头，由建立了61个社区基金小组。到2005年底霍山共建立社区基金小组104个。

2006年，国务院扶贫办和财政部在14个省开展的贫困村村级发展互助资金试点，也为安徽省扩大和推行“互助资金”试点工作提供了新的机遇。2006年3月，安徽省选择太湖、金寨和霍山三县为试点县，在贫困村建立互助资金。经过半年多的试运行后，安徽省在总结三县试点经验的基础上，省扶贫办和财政厅于2006年11月底，在太湖县召开了全省互助资金试点工作会议，确立了“固点扩面、稳步前进、全面覆盖”的工作思路，在全省30个国家和省扶贫工作扶贫工作重点县全面部署试点工作。要求三个试点县对全县贫困村作出整体规划，分年实施、稳步推进。其余27个贫困县，省财政每县安排50万财政扶贫资金，助推全省财政扶贫工作重点县全面启动“互助资金”试点。

截至2007年4月底，全省30个国家和省定贫困县共投入互助资金3137万元，其中省财政安排2330万元，市、县安排440万元，互助组成员缴纳302万元，其它资金66万元。共建立互助组织683个，参加互助组的农户26390户，受惠农户12483户。

（2）试点资金整合与互助资金类型

安徽省互助资金试点最大的一个特色是依托资金互助的模式，整合多方资金，通过建立多种形式的资金互助组织，针对各种贫困人群开展扶贫工作。以霍山县为例，霍山县不仅把财政扶贫资金纳入社区基金小组的模式，还把该模式介绍给县库区办的扶贫工程和县组织部的针对贫困党员的扶贫工程。这样，包括原来的中荷扶贫项目在内，互助资金共包括四种类型（表1）：第一种为中荷项目社区资金微小额借款，开始于1999年，共建立32个小组，筹资32.5万元；第二类为安徽省农村贫困党员脱贫致富工程，开始于2004年，共建立22个小组，筹资42.2万元；第三类为库区社区基金，开始于2005年，共建立50个小组，筹资49.99万元；第四类为财政部和国务院扶贫办确定的“贫困村村民生产发展互助资金”试点，开始于2006年，共建立50个小组，筹资190.6万元，其中财政资金159.5万元，农户配套31.1万元。截止2007年7月，全县共建立各类社区基金小组154个。发展社区农户数3863户，实际投入各类资金313万元（其中农户配套资金31.1万元）。

目前，霍山试点项目已覆盖16个乡镇71个村，累计借款户3528户，累计发放借款564万元，收回到期借款460万元，资金周转率（使用率）255%，正常运作的社区到期还款率98.8%。太湖县准备筹集资金1.3亿元，力争通过五到八年的时间，逐步在全县5389个村民组全面建立村民生产发展互助资金。

表 1 霍山县各类互助资金筹资情况：2007年

注：-为未获得统计数据。

资料来源：霍山县财政局、扶贫办提供。

（3）社区基金的发起和组建

霍山在开展社会基金过程中，制定了具体目标：（1）还款率应达到100%，按期还款率大于90%；（2）按照管理制度，资金始终动态运转，闲置少，本金逐渐壮大；（3）农户经济收入逐年增加。为实现上述目标，霍山采取了政府宣传引导、农户自愿参与、村民自主决策与自我管理、部门服务监测的参与式方法分步实施（见表2）。

表 2 霍山县《社区基金操作程序》

步骤	开展活动
第一	确定项目操作人员并对其培训
第二	宣传发动并基线调研
第三	农户申请
第四	选择上报项目点
第五	评估确定项目点
第六（同步进行，社员集体会议讨论）	建立社区	产生管理小组
		农户配套资金入社区账户
		培训小组成员
		制定各项制度
第七	协议、拨付第一批基本金（60%）入社区账户
第八	项目正式实施
第九	3-6个月后阶段性评估
第十	拨付剩余本金
第十一	日常监测、跟踪服务
第十二	向上季度报表、半年书面报告
第十三	一年一次定期评估
第十四	长期关注，不断深化、发展

资料来源：霍山县扶贫办。

值得说明的是，一个互助资金小组一般以村民小组和自然村为单位，有30—40户左右，且居住相对集中，村民相互了解。参与小组的农户本着自愿的原则，在向村（组）申请并交纳一定的配套资金后（100-200元），这个农户即成为小组成员（会员），这是农户入会的资格。每个互助资金小组的资本金为2-3万元左右。

（4）扶贫互助社的运行与治理

l           培训与能力建设。为帮助社区基金良好运行，霍山争取了一个国际援助项目，邀请中国社科院小额信贷培训中心社区基金做两年的项目培训，对社区管理小组进行业务培训，对农户进行生产技术培训。

l           外部监管。为了确保资金滚动发展、永续利用，在依靠村民自我管理、自我监督的同时，考虑到农民的实际能力，在外部建立了监测评估机制，县级成立了互助资金管理协会，安排5人专人负责对社区基金的监管和服务。另外，还开展了“以奖代补”的激励机制。通过评估，对管理使用较好的小组，给小组再次增加本金，鼓励发展。

l           内部治理与运行管理。在社区基金小组内由参与项目的全体村民民主选举产生有组长、会计、出纳、监督员5人组成的管理小组，主要负责资金的发放、回收、公布、财务及档案管理、召集会议、上下联络等工作。管理小组成员必须是项目户，长期在家，志愿担任小组工作并具有奉献精神，不计较个人得失，尽量不是村干部，有一定的女性比例。

（5）社区基金的经济活动

安徽省及霍山县的试点的社区基金只从事资金借贷活动。社区基金只在本社区内有偿周转使用，借款户比例控制在项目总户数的49%以下，以保证监督的未使用资金的项目户多于使用资金的项目户。各个小组基金根据村民的实际承受能力，确定不同的利率标准，一个小组执行同一个利率，只规定下限月利率不得低于6‰，这个利率低于商业金融机构的贷款利率。还款方式可以是一次性还款，也可以在规定期限内分期还款，本息共还。村民借款，必须夫妻双方签字（一方外出除外），并有抵押物和担保人。借款用途仅限于农户发展经济、增加收入。

 

2.2 农村社区滚动发展资金运作试点（TCC5项目）[3]

 

2.2.1 试点项目背景及概况

TCC5项目（“农村社区滚动发展资金试点”）是由国务院扶贫办和财政部农业司与世界银行合作开展的“加强中国财政扶贫资金管理”技术援助项目中的子项目。该项目于2006年12月4日在北京启动。国务院扶贫办、财政部农业司把四川省旺苍县和河南省叶县列为全国TCC5项目试点县。

为了实现TCC5项目的宗旨和实施特点，在试点村的选取中遵循以下原则：一是人均收入低、贫困户比例大的村优先；二是自然村数量和居住分布特点及户数规模具有代表性；三是农户有一定的发展农业生产的潜力（如自然资源和劳动力）；四是试点村不是信用社确定的进行小额信用贷款的信用村；五是村两委健全并具有较强的组织能力；六是未开展过产业化项目等。旺苍县率先启动了锦旗、中河两个村，截至2008年1月，锦旗村已有233户农户加入互助社，吸纳互助金1.515万元，已借款8.938万元，累计还款2.2775元，到期还款率100%；中河村已有218户农民自愿加入互助社，吸纳互助金12890元，发放借款8批73户86200元，其中为33户贫困户发放借款38400元，年度共收回本金46300元。河南省叶县选取了常村乡西刘庄村和廉村乡韩庄村为首批试点，截至2008年6月，西刘庄村累计借款户95户，共借款17.85万元，回收本金10.57万元，回收占用费4466.8元，还款率100%。

2.2.2 社区资金互助社的发起和组建

（1）筹集资金，确定互助社会员

资金筹集的过程是：先将10万元的财政扶贫资金分两次投放到项目村，作为成立互助社的种子资金，然后吸收农户交纳的50元或100元的互助金，另外有可能的话接收一些社会捐助金。当农户所交纳的互助金占到种子资金的15%时，并且所交纳互助金的农户数超过项目村常年在家居住且具有创收能力的农户数的50%时，即可准备成立互助社。但在互助社的发展过程中，农户所交纳的互助金不能超过种子资金的50%。由此，会员资金、种子资金与社会捐赠资金一起形成社区互助资金。

社区资金中的财政扶贫资金、社会捐助金及资金的增值部分明确为社区股，归全体村民所有；农户所交纳的互助金形成农户股金，归农户本人所有；资金的使用权属互助社全体社员。

（2）公开选举，产生互助社管理人员

在召开第一次全体社员代表大会时，由全体社员采取无记名投票的方式，举行两轮选举，选出村级互助社理事长、执行小组组长、监督小组组长、会计、出纳和监督员等管理人员。

具体过程是：

l           村民交纳互助金，便成为互助社的成员，获得选举权和被选举权，可在选举每一岗位的管理人员时推荐一名候选人。

l           按照选举理事长、执行小组组长、监督小组组长、会计、出纳、监督员的顺序分别选出各自岗位的管理人员，在第一轮选举中每个岗位获票数最多的两位进入第二轮选举，进行演讲竞选。

l           由选举出来的理事长、执行小组组长、监督小组组长组成互助社的理事会，其职责是实行定期会议制度和不定期的动议机制，研究和处理重大事项，分工负责资金的发放、回收、监督和争议仲裁等管理工作；由执行小组组长、会计、出纳组成执行小组，承担村互助社社区资金的日常管理工作；由监督小组组长、监督员组成监督小组，构成互助社的村级监督机构，监督执行小组是否照章办事、是否体现公平、公正、公开的原则，监督农户是否执行和遵守管理制度。

    在村级互助社的管理机构组成后，由互助社的社员自愿组成互助小组，并民主选举出小组组长，小组成员数一般为5至7位。

（3）制定章程，注册成立互助社

由选举出来的理事长、执行小组组长、监督小组组长组成互助社的理事会。理事会讨论制定《互助社章程》，并在县民政局注册登记，在金融机构开设专户，依法代表社员管理资金。

（4）自愿组合，成立互助小组

社员按照5—10户的规模自由组成担保互助小组，签定联保协议，结成利益共同体。

2.2.3 社区资金互助社的经济活动

以四川省旺苍县的试点为例，小组成员在需要借款时，需要履行以下程序：

（1）需要借款的小组成员填写借款申请表，由本小组成员担保，并签订联保协议。

（2）借款的小组成员数不得超过该小组成员数的三分之二，小组成员的借款顺序由小组内部讨论决定。

（3）执行小组对各个小组成员的借款申请进行审核，并在每月的例会上完成对申贷者的放款。

（4）借款者按规定在每月的例会上还清应付的本金和资金占用费。

具体的借款和还款的规定和方式如下：

（1）借款数额：会员缴纳的入社资本金与其可贷资金上限的比例为1：20，即缴纳50元互助金的社员可获得1000元的借款，缴纳100元互助金的社员可获得2000元的借款。

（2）借款期限：借款期限一般为6至10个月。

（3）借款利率：月息为0.6%至0.8%。

（4）还款方式：每月等额还本付息，有两个月的宽限期，即从获得贷款起的第三个月末偿还第一期本息。

除传统的资金借贷活动外，互助社还组织社员开展以下活动：集中讨论在生产中遇到的困难，并提出解决方案；商议下一阶段需要开展的活动内容；对管理人员和资金的使用情况进行公开评议；统一开展农户的技术培训，组织统购生产资料、销售农副产品。

2.2.4 贫困瞄准

（1）特殊资格会员

在互助社运作正常以后，考虑吸收有生产能力的最贫困农户以特殊资格加入互助社。特殊资格的社员可以享受以下两点贫困优惠：

第一，   入社的股金减半；

第二，   如果组成小组确实有困难，最贫困户可以不需要小组成员的担保，而是通过临

时担保人，获得个人贷款。

这些最贫困户的名单需要在每年的全体村民大会上讨论产生、并得到三分之二以上村民的通过，在村庄布告栏中公示。最贫困户的比例约为全村总农户数的3%。贫困户名单变动也需按同样要求经村民代表大会讨论通过。

（2）特困贷款

在互助社运作正常以后，经社员大会讨论，设立特困贷款。

特困贷款为个人贷款，严格限定在村民代表大会选出的最贫困户名单范围内，必须用于生产创收活动，第1轮贷款额度最高不能超过1000元,需要临时担保人；贷款周期、还款方式和利率水平与一般贷款相同。

2.2.5 社区资金互助社的收益分配

（1）风险贷款准备金

提取全部贷款本金的3%作为坏账准备金；试点第一年，坏账准备金直接来源于贷款本金，从第二年起来自利息收入。坏账注销由县项目办审核和确定。

（2）管理人员报酬和操作费用

管理人员报酬和操作费用来自贷款的利息收入；试点第一年管理人员报酬和操作费用两项支出不高于贷款利息收入的30%，以后经过社员大会讨论可以调整；严格控制操作费用支出，实际支出额必须在村庄中公示。

（3）分红

社员入股本金每年可以分红；满一年后，当在还款率达到95%以上时，按实际收益分红（或第一年可以按社员入股额获得3%的收益）；当按实际收益分红时，财政资金以社区股的资格参加分红，红利原则上全部返回贷款本金。

（4）扩大本金

试点期间，收益在扣除管理费用和分红后，原则上全部返回到本金中；随着社员入股和资金来源的多样化，每年收益的至少30%应该返回到本金中，以不断扩大互助社的资本金。

2.2.6 社区资金互助社的监管

（1）内部监测

村互助社的内部监测由理事会领导下的监督小组负责。监督小组代表全体社员行使监督职责。内部监测的主要目的是监督执行小组的工作及贷款运行质量。监督小组不参与执行小组的具体业务操作，主要是事后监督（监督上月的执行情况）。每月工作1-5天。一般是在每月的10日开始工作，在每月的15日前公布监督结果（有特殊情况可以顺延）。

执行小组必须在每月10日之前，将上月底的银行对帐单、财务报表和项目进度表提交给监督小组；监测小组根据章程和贷款流程及规定，对执行小组上月的贷款发放和回收过程进行核实，确认有无违规操作。

（2）外部监测

l           县社区资金项目办公室。县社区资金项目办公室为村级社区资金互助社的组织、协调、服务和监管机构。项目试点期间，项目办由县扶贫办、财政局和相关业务部门的人员组成。设主任1人，由扶贫办主任担任；副主任2人，分别由财政局和扶贫办人员担任。具体职责包括：社区的组织和发动；资金监管，提供财务培训等服务；抽查农户贷款的使用情况，定期检查社区资金的记账情况，指导完成定期的项目监测报表；负责协调和解决村互助社在资金管理过程中遇到的重大问题。县项目办每月都必须向省外资中心和国务院扶贫办外资中心报送上月的项目监测报告。

l           项目试点乡镇。在试点期间的作用是：参与试点村的选择，协助项目办进行社区发动，并提供试点项目必要的协调和服务；但不干预互助社内部事务。

l           其他机构。国务院扶贫办外资项目管理中心、试点省、市扶贫办或外资项目管理中心（办公室）、财政厅和专家组将对社区资金试点项目的实施情况进行定期或不定期的检查、监测和评估。

 

2.3 农村资金互助社[4]

 

2.3.1 背景及概况

为了调整放宽农村地区银行业金融机构准入的政策，银监会于2006年12月开始了村镇银行、农村资金互助社以及贷款公司的试点工作。为了做好这些试点工作，银监会于2007年1月22日制定了《农村资金互助社管理暂行规定》。2007年，全国有三家成为首批农村资金互助社的试点，按其成立时间先后分别是：吉林省梨树县闫家村百信农村资金互助社、甘肃省景泰县龙湾村石林农村资金互助社和甘肃省岷县洮珠村岷鑫农村资金互助社。成立概况如下：

表 3 2007年三家试点农村资金互助社概况

资金互助社名称	成立时间	发起人数（人）	注册资本（万元）
百信农村资金互助社	2007年3月9日	32	10.18
石林农村资金互助社	2007年3月20日	27	11.58
岷鑫农村资金互助社	2007年3月23日	18	30.00

资料来源：根据相关资料整理。

2.3.2 农村资金互助社的发起

有10名以上符合银监会规定社员条件要求的发起人发起，在乡（镇）设立的，注册资本不低于30万元人民币，在行政村设立的，注册资本不低于10万元人民币，注册资本应为实缴资本。经批准设立的农村资金互助社，由银行业监督管理机构颁发金融许可证，并按工商行政管理部门规定办理注册登记，领取营业执照。

2.3.3 会员资格

农村资金互助社社员是指符合本规定要求的入股条件，承认并遵守章程，向农村资金互助社入股的农民及农村小企业。

农民向农村资金互助社入股应符合以下条件：具有完全民事行为能力；户口所在地或经常居住地（本地有固定住所且居住满3年）在入股农村资金互助社所在乡（镇）或行政村内；入股资金为自有资金且来源合法，达到章程规定的入股金额起点；诚实守信，声誉良好。农村小企业向农村资金互助社入股应符合以下条件：注册地或主要营业场所在入股农村资金互助社所在乡（镇）或行政村内；具有良好的信用记录；上一年度盈利；年终分配后净资产达到全部资产的10％以上（合并会计报表口径）；入股资金为自有资金且来源合法，达到章程规定的入股金额起点。单个农民或单个农村小企业向农村资金互助社入股，其持股比例不得超过农村资金互助社股金总额的10%，超过5%的应经银行业监督管理机构批准。

2.3.4 内部治理结构

农村资金互助社社员大会由全体社员组成，是该社的权力机构。社员超过100人的，可以由全体社员选举产生不少于31名的社员代表组成社员代表大会。农村资金互助社原则上不设理事会，设立理事会的，理事不少于3人，设理事长1人，理事长为法定代表人。设经理1名（可由理事长兼任），未设理事会的，经理为法定代表人，经理按照章程规定和社员大会（社员代表大会）的授权，负责该社的经营管理。由社员、捐赠人以及向其提供融资的金融机构等利益相关者组成的监事会，其成员一般不少于3人，设监事长1人，监事会按照章程规定和社员大会（社员代表大会）授权，对农村资金互助社的经营活动进行监督。

监事会

社员代表大会

理事会

资金互助社经理

出纳

会计

互助社社员

 

 

 

             

 

 

 

 

图 2 农村资金互助社内部治理结构

2.3.5 经营管理

农村资金互助社以吸收社员存款、接受社会捐赠资金和向其他银行业金融机构融入资金作为资金来源。为本社社员提供存款和贷款等服务，以信用贷款为主。同时还可以开展结算业务。除此之外，满足社员贷款需求后确有富余的可存放其他银行业金融机构，也可购买国债和金融债券。农村资金互助社发放大额贷款、购买国债或金融债券、向其他银行业金融机构融入资金，应事先征求理事会、监事会意见。

但是，从各别试点的运行情况来看，银监会规定的各项业务并未全部得以开展，以甘肃省岷县的岷鑫农村资金互助社为例，截至2008年9月底，该试点只开展了存、贷款业务，主要原因是当地其他金融机构并未或上级批准与其开展同业拆解业务，互助社的融资来源只有股本、存款和利息。与之相关的，由于融资渠道有限，贷款旺盛，互助社并未有剩余资金从事其他投资。另外，受专业设施和操作知识不足的局限，互助社也未开展结算业务。

 

2.2 各类互助资金模式的比较分析

 

2.2.1 扶贫系统试点与银监会试点模式间的比较

（1）相似点

在各级政府的推动和当地有关部门的配合下，经过几年的探索，这些试点都渐渐步入较为规范的发展阶段。毫无疑问，无论是扶贫系统的试点还是银监会的试点，有以下三个方面是相似的：

一是金融服务。无论是扶贫系统开展的贫困村村级发展互助资金试点、农村社区滚动发展资金运作试点还是银监局开展的农村资金互助社试点，提供贷款服务都是其主要业务，在目前农村金融供给严重不足的情况下，试点机构在提供金融服务方面发挥了重要作用。我们对农户的访谈调研也表明，试点机构所提供的金融服务在满足借贷农户的小额资金需求、提高借贷农户的收入水平方面发挥了重要作用。

二是社区性。几类试点都将互助资金组织的成员限定在一村（最多一乡）范围之内，根据章程的规定，服务对象也必须位于互助组织所在村（或乡）。这种社区性的服务可以有效地降低资金借贷活动中的信息不对称问题，降低资金风险和交易成本。而这些恰恰是商业性、大型金融机构在开展农村金融服务中长期未能解决的问题。

三是合作性。主要表现在两个方面。首先，服务对象主要限定在互助组织成员内部而不是非特定的外部资金需求者；其次，在内部治理结构方面，强调民主管理和会员的平等权利。即便是商业性色彩相对较浓的农村资金互助社，也在章程中对单个农民或企业的入股比例上限及一人一票基本表决权之外附加表决权的上限作出了明确规定。对合作性的重视有助于增强会员的归属感。

（2）差异

两个系统所开展的互助资金试点也存在显著的差异。从根本上来说，主要体现在：

一是试点定位的差异。扶贫系统试点的一个重要出发点是提高贫困人群的收入，因而无论是在对入会会员的资金支持、会员的基本资格审查还是在贷款对象、贷款额的规定等方面，都对贫困户有一定的倾斜；而银监会试点的农村资金互助社，其主要目的是满足农户的金融需求，缓解贫困并不是其直接目标，因而也就没有针对贫困户的特定政策规定。另外，扶贫系统试点更多强调的是贫困农户之间的“合作互助”，因而互助组织的业务开展不仅仅限于资金借贷服务，而且还强调会员之间在生产和市场营销方面的合作，力图为贫困农户搭建一个互助合作的平台；而农村资金互助社试点的目标则是单一的，即为会员提供金融服务。

二是运行机制的差异。尽管都在一定程度上具有合作性，但相对来说，农村资金互助社的运行机制显然更为商业化，无论是准入条件、入股资金和入股资格的要求、内部治理结构、盈利的分配以及监管要求等方面，对农村资金互助社的要求都更接近于商业金融机构；而扶贫互助组织试点则大多是在政府财政扶贫资金的支持下开展的，带有政府扶持的色彩，对进入门槛的要求更低，也没有纳入正规的金融监管体系。由此导致这两类试点法律身份的不同：扶贫部门开展的试点大部分是在当地的民政部门注册，属于非盈利的民间组织，甚至有些试点尚未进行任何注册；而银监会的试点多是以企业法人的身份在当地的工商部门注册，属于较规范的商业组织。

总体来说，扶贫系统的试点更多带有政府扶持的“扶贫互助”性质，而农村资金互助社试点则属于民间自主的“资金互助”。

2.2.2 扶贫系统试点模式之间的比较

（1）相似点

扶贫系统的互助社试点尽管名称不一、具体做法不一，但是在本质上是相同的，即：都是财政扶贫资金在“需求导向”、 “互助合作”、“滚动使用”等方面的重大创新。

尽管在过去20多年中，中国政府在扶贫方面取得了巨大成就。然而，当我们系统地回顾中国政府的扶贫制度安排时不难发现，中国当前的扶贫制度无论是功能上还是结构上都还存在着比较突出的缺陷。主要表现在，当前中国政府财政扶贫资金使用的边际效益递减，社会扶贫严重滞后，贫困农民互助不足；财政扶贫资金的使用具有典型的自上而下的决策行为，因而不能满足贫困农户的真实需求，造成政府行为失灵。这种制度上的缺陷必然严重地降低政府、社会的扶贫效率，直接影响到贫困缓解的进程，既不利于缩小贫富阶层之间的收入分配差距，也不利于构建和谐社会。

中国财政扶贫资金的使用以及大量农村公共服务的提供，长期以来一直采取自上而下的供给机制，扶贫项目和农村公共服务的选择权主要体现在基层政府及其职能部门，存在强制性供给，农民的需求缺乏有效的表达机制，同时对财政扶贫资金和农村公共服务的供给缺乏有效的监督机制。

扶贫系统所开展的各类扶贫互助资金试点中，积极探索，为财政扶贫资金和贫困农村社区公共服务需求导向型的供给提供了一个典型案例。这一制度设计使得财政扶贫资金能够按照贫困社区农民的真实需求得以使用，而且可以滚动使用，这无疑是对已有扶贫制度安排的一种创新。这种创新建立起了以贫困农民需求为导向的扶贫资金决策机制，促进扶贫开发的政府供给与贫困农户的需求相一致，这种“造血式”扶贫方式更有利于贫困地区农户生产、生活整体发展，不仅使得财政扶贫资金达到了瞄准贫困群体的目标，还提高了贫困群体的自我组织与自我发展能力，提高了政府扶贫资金的使用效率和资金使用效果的可持续性。

另外，试点模式最初都是在国际机构项目的援助下逐步探索形成的。村级社区资金互助社试点（“农村社区滚动发展资金试点”）属于国务院扶贫办和财政部农业司与世界银行合作开展的“加强中国财政扶贫资金管理”技术援助项目中的子项目（TCC5项目）内容，属于直接在国际援助项目下的试点；安徽省霍山县的社区发展基金起源于霍山—中荷扶贫项目（1999-2003年），即在农村贫困地区以村民组织为单位建立社区发展基金，以帮助贫困户发展生产，增收脱贫；仪陇县的乡村发展协会是在1999年联合国开发计划署的“参与式扶贫与可持续发展”技术援助项目支持下创建的一个独立的社团组织，其宗旨是以人为本、参与式地推动乡村扶贫与可持续发展。

霍山县的社区发展基金是现在的安徽省互助资金的雏形，即现有的安徽省（霍山、太湖、金寨）的扶贫互助社是以中荷项目中的社区发展基金为模板发展、演变而来的。而仪陇县乡村发展协会则在很大程度上推动、支持着当地扶贫互助社的成立和发展。两者虽然不是同一层面上、同一性质的组织，但是与村级社区资金互助社试点一样，国际项目的理念灌输、技术培训和资金支援对于试点区对扶贫互助资金的理解及接受均起到了积极的影响。

（2）差异

不可否认，扶贫系统的各类试点之间也存在一些显著的差异。表4选取了各模式的代表试点，对各种模式进行了对比总结。

从表4可以看出，三类试点模式最大的区别在于对农户投入资金及政府财政投入资金的定性及与此相关的收益分配处理上：在霍太模式中，试点的主要思路是政府以财政扶贫资金给贫困农户提供优惠性的资金服务，更多地运用了政府主导和驱动机制，不太关注试点机制设计中的经济利益驱动，不仅对财政资金的性质模糊化处理，而且也未明确农户资金的产权属性，而是统一处理为“集体资金”，从而也就不存在股权分红；而仪陇试点则着眼于运用市场化、合乎商业金融规律地把政府财政扶贫资金交由社区和贫困农户来运用和管理，并以此作为搭建社区互助合作的平台，不仅把农户投入资金、而且把财政扶贫资金均量化到户，并据此按股权分红；旺苍县社区资金互助社试点模式在这一问题的处理上则介于二者之间：对个人筹资按个人股处理，财政投入资金则以社区股的方式处理。

另外，霍太模式和旺苍模式对农户配套资金的要求比例均比较低，均只占总资金额的10%左右，而仪陇模式的农户投入则占到了40%以上（根据表4数据相关计算）。农户筹资比例的高低可反映互助资金资助对政府资源和民间资源的倚重程度。

从上面的分析来看，如果把霍太模式归为政府主导模式的话，仪陇模式则属于民间主导模式，而旺苍的社区资金互助社模式则介于二者之间。但是，尽管存在差异，但各试点模式的精神本质是一致的，可以理解为扶贫互助资金试点的不同操作模式。不同的地区完全可以根据本地的具体情况，决定采取哪一种操作模式；或者兼收并蓄，创新出适合本地的新的操作模式。

表 4 扶贫互助资金组织模式的差异总结

资料来源：根据国务院扶贫办规划财务组、财政部农业司：《贫困村村级发展互助资金试点工作会议材料汇编》及课题组实地调研材料整理。其中，关于仪陇和霍山县试点的统计数据截止日期为2007年5月；关于旺苍和岷县的统计数据截止日期为2008年7月。

 

3. 扶贫互助资金组织运行绩效

 

我们的调研表明，扶贫互助资金不仅是一种新的扶贫机制，也是一种新的农村经济与社会发展模式，其影响是多方面的。

 

3.1 扶贫互助资金与反贫困

 

3.1.1 扶贫互助资金与农民收入的增加

缺乏扩大再生产甚至简单再生产的资金是制约贫困地区农民增收的一个重要因素。整村推进、产业化扶贫和劳动力转移培训是当前中国政府开发式扶贫工作的三大主要内容，但这三项内容均不涉及向贫困农户直接提供发展资金。现有的农村金融机构也因为风险控制、管理能力、运营成本等方面的考虑，而很少向贫困农户贷款。因此，与农户减贫增收直接相关的资金缺乏问题一直没有得到很好的解决。扶贫互助资金为解决这一问题做出了重要的探索，在提高借贷农户、特别是中低收入农户的收入水平方面发挥了重要作用。以下是来自四川仪陇县和安徽霍山县的几个典型案例：

案例1：霍山县定会庵村互助资金项目成立以来，累计滚动运转76批次，带动了29户村民进行蚕桑养殖和茶叶加工，有5户借款购买毛竹加工机械，办起了毛竹加工厂，均户增收2万元。互助资金通过不用实物资产担保，简便的手续，使农户获得了资本，融资回报率较高。例如，同样根据山县人民银行对吴小岭的调研，截止2007年7月，吴小岭村互助资金当年融资农户户均增收达到1160元，是2005年的1.8倍，互助资金的年融资回报率在47%左右。

案例2：在仪陇县昆山村，有一位妇女会员，一年多的时间里已经从互助社借贷4次，每次借款金额为300-400元，借款目的在于买来木料做成扁担、锄头销售。一根18元的木料，可以做成4根扁担，收入32元；而一根100来元的木料，则可以做成20多根扁担，收入200余元。也就是说，利润率可达100%以上。该妇女一年下来，该项经营可赚2000余元。

案例3：在仪陇县燎原村，互助社的第一笔贷款借给了享受赠股的一位贫困户。他当时借了500元购买了300只鸭子喂养，饲料则先赊账，喂养两个月后出售，总共收入4000余元，净赚900元。后来，该农户又分两次分别从互助社借款2000元，均能按时还款，目前仅剩600余元贷款未还。该农户身体不太好，爱人经常生病，当时两个孩子还正在上学，还有一个70多岁的老父亲，家庭负担比较重，这些贷款对这个家庭度过难关起了很大作用。

可见，有了资金之后，贫困农户就可以抓住一些能够有效增加收入，并走出窘境的机会，从而有可能摆脱贫困。他们所需的资金并不多，但若没有这些资金，他们就无法利用发展的机会，就走不出“贫困陷阱”。

对于仪陇县扶贫互助资金的成员来说，除了从其中获得借款服务外，还可以从股利分红和联合购销经营收入分红中直接得到收益[6]。从表5中可以看出，在2007年1-7月，互助社平均可为每户会员带来预计67.6元的分红收入，资金的年投资回报率预计平均可达6.7%。对于那些仅支付了一半入股资金的配股农户来说，意味着他们的资金回报率可达到13.4%，显然要比银行存款利息要高出很多[7]。

                表 5 仪陇各扶贫互助社收入状况（2007.1-2007.7）      

单位：元

说明：预计会员户均年收入=可供分配收入/会员合计×12/7；预计每百元股金年收入=可供分配收入/股金合计×12/7

资料来源：根据仪陇县乡村发展协会提供的数据计算。

3.1.2扶贫互助资金与农民权利的实现及能力的增强

阿马蒂亚·森认为，贫困不仅仅是一种物质匮乏状态，即收入贫困，同时也是或者更是可行能力的不足和权利失败（森，中译本，2002）。在森看来，人类贫困主要指失去或被剥夺享受人类发展基本福利的机会和选择性。人类发展最基本的福利包括：过上长寿、健康且具创造性的生活，享受体面的生活标准，具有自由、尊严、自尊，受到他人的尊重。

与收入贫困相比，人类贫困概念的主要不同在于：（1）收入贫困是从商品方面进行定义的，而人类贫困则是从获得人类发展最基本福利的机会和选择性方面加以定义；（2）收入贫困和基本需求贫困都只考虑人类发展的物质层面，而人类贫困包含了人类发展的物质和非物质层面；（3）在收入贫困和基本需求贫困概念中，穷人是完全被动的，而在人类贫困中，穷人本身就是作为一种资源而且是最能动的资源加以考虑的，人的主体性和自由被置于重要位置。

如果从人类贫困的角度来看，扶贫互助资金在反贫困方面的意义更为重大。在扶贫互助资金的组织模式中，贫困农户不仅可以从互助社借贷资金，从而发展生产和改善家庭经济状况，而且可以自主管理资金，平等地讨论资金运作中的相关议题。在仪陇扶贫互助社，股民还在联合购销和公共文化活动等方面充分展现出主体性和能动性，每半月一次的中心小组会议中为大家提供了充分沟通和平等参与公共事务讨论和决策的平台。正是在这种参与之中，贫困农民可以逐步增强自己的信心，激发自身的潜能，锻炼自己的能力，扩展自己的权利，走出可持续的反贫困道路。案例2中，那位借了互助社第一笔资金发展养殖业的贫困农户，正是从那笔借贷经营所获得的成功中获得极大的信心后，才在后来又借了两笔额度更大的借款，逐步改善了自己的生活状态。

 

3.2 扶贫互助资金与农村财政扶贫机制创新

 

中国农村的扶贫开发工作当前所面临的一个巨大挑战就是，政府财政扶贫资金出现了边际效益递减的趋势，财政扶贫资金对贫困人口的瞄准越来越困难，财政扶贫资金的利用效率较低。究其原因，财政扶贫资金使用和农村公共服务供给过程中农民的缺席与失语乃是关键所在。20世纪90年代中期以后，大量扶贫项目和试点通过推行参与式扶贫在解决农民缺席与失语问题方面进行了有益的探索，扶贫互助资金就是这种探索所取得的一项重大成绩。

与扶贫贴息贷款相比，扶贫互助资金可以更好地瞄准农村，瞄准贫困人口。扶贫贴息贷款一直是中央政府扶贫资金的重要投放渠道，由扶贫部门和中国农业银行合作管理，旨在解决贫困地区发展中的资金缺乏问题。然而，由于银行贷款管理主要遵循商业化模式等种种原因，贫困农户实际上很难得到发展生产所需贷款，扶贫贴息贷款已基本丧失了为贫困农户提供直接信贷服务的能力。例如，2003及2004年，扶贫贴息贷款中只有15.3%用于到户扶贫（刘坚，2006年）；2005年，农户贷款占扶贫贴息贷款的比重仅为17%（中国发展研究基金会，2007）。扶贫互助资金建立在贫困村中，其借款对象限于本村村民或入股股民，直接解决的是农户的资金缺乏问题。

 与投资于农村基础设施与公共服务的扶贫资金相比，扶贫互助资金可以提高扶贫资金的使用效率。新世纪以来，随着国家支农惠农政策深度和广度的拓展，投放到农村的财政资金的数量逐渐增多，其中用于农村基础设施建设与公共服务供给的资金占有相当大比重。农村基础设施建设与公共服务供给所需的投资通常较大，是一种长期投资，对农民增收致富所产生的是一种间接效应。扶贫互助资金直接支持农户的发展，平均每个行政村10-20万元就完全可能实现有效周转和滚动发展，见效快，且无需后续财政投入就可实现长期持续运转，对资金的利用效率高。以四川仪陇的扶贫互助社为例，从2005年7月23日第一个扶贫互助社成立到2006年12月底，仪陇县16个扶贫互助社已向相关成员累计发放贷款540笔共1,623,022元，累计回收资金5,120,668元。16个互助社的年资金周转次数都超过了1次，各村平均达到了2.1次，万兴等部分村更是达到了3次以上（吴忠、曹洪民、林万龙等，2008）。这意味着，平均来说扶贫资金的使用效益在一年内放大到2.1倍,若考虑到互助社所动员和吸纳的农民自筹入股资金的效益，则财政扶贫资金所产生的投资效益更加突出，真正起到了“四两拨千斤”的作用。需要指出的是，扶贫互助资金的周转效率与借款管理规定密切相关，分期还款有助于提高资金周转率，还款周期越短，资金周转率越高。

扶贫互助资金为财政扶贫资金提供了实现其目标的社区平台。在这个平台上，政府引导，农民主导，双向合作，既改善了扶贫资金的使用效益，又降低了农村公共治理的成本，为政府职能转变创造了条件。扶贫互助组织还为财政支农资金的有效整合提供了一个可能的平台。例如在霍山县，互助资金整合了中荷项目资金、库区扶贫资金、贫困党员脱贫致富工程以及财政村级发展互助资金等多个部门和渠道的资金（见表1），并且使这些扶贫资金实现了直接到户的目的。

 

3.3 扶贫互助资金对金融支农格局的贡献

 

长期以来，中国农村居民的储蓄存款在金融网络的作用下，被大量输往城市，输往工商业，贫困地区尤其如此。贫困地区一方面缺乏建设和发展资金，另一方面却有大量资金外流。贫困地区农村蕴涵有巨大的借贷需求，但却无法得到基本的金融服务。如前所述，尽管信贷扶贫自20世纪80年代中期开始就是农村扶贫开发最重要的形式之一，贴息贷款占中央政府三项扶贫资金的一半以上，但农户得到的贷款只占其中很少的份额。导致这种局面的原因很多，但最根本的原因就是金融机构一直没有找到行之有效的小额信贷模式。

在四川仪陇县，现有金融服务体系包括中国农业银行、中国农业发展银行、农村信用社、邮政储蓄以及2007年3月1日成立的仪陇惠民村镇银行和惠民贷款有限公司。表面上看来这是一个强大的县域农村金融体系，但事实上，由于运行管理机制而导致的信息不对称问题，中国农业银行无法有效控制农户贷款风险，因而并不适合操作小额贷款，不构成农民特别是贫困农民的有效融资渠道。农业发展银行主要向从事粮、棉、油的政策性收购的企业提供贷款，不是面向农户的信贷机构，在乡镇不设分支机构。邮政储蓄过去只开展储蓄业务，近年来才开始发展信贷业务，个人贷款需要存折抵押，对贫困农民来说也没有多大实际意义。适应农村发展的新形势而由政府推动成立的惠民村镇银行和惠民贷款有限公司的基本目标是解决农村发展的金融瓶颈问题，其贷款手续比较简单方便，但它们并没有经营农村小额信贷的经验，运行时间也很短，其前景有待观察。

仪陇扶贫互助社在小额贷款方面做出了富有成效的探索，既能够克服不良贷款问题，保障资金安全，又能实现无抵押贷款，实现资金有效周转，保障资金的收益和可持续发展。互助社将互助资金以股份形式量化到个人的基本做法以及关于借款上限、还款方法等方面的具体操作规程为资金的有效监管和安全性保障奠定了坚实的制度基础，在这些制度基础上调动起来的股民的参与积极性及建立起来的自治机制、外部监管机制则使互助资金的运行实践在体现制度精神的基础上，迈上了良性发展与自我完善的道路。在对贷款对象的还款能力和信用的评估方面，扶贫互助社依靠入股农民。入股农民与潜在的贷款户长期生活在一起，彼此熟悉了解，因而在评估方面彻底克服了中国农业银行等金融机构长期无法克服的信息不对称问题。在提高贷款户对贷款利用效率方面，扶贫互助社入股农民能够帮助贷款对象考虑还款的途径和寻找发展的机会，并且形成有效的还款与发展压力，来促进诚信与发展意识的形成。例如，有几个互助社的成员是欠信用社贷款的贫困户，在信用社已经上了长期欠款不还的“黑名单”，已不可能再在信用社或银行获得贷款。但这些贫困户在互助社中却得到了信任，获得了借款，并能按期还款。更值得关注的是，部分贫困贷款户通过互助社这一平台得到成功发展后，偿还了信用社贷款，从而由失去金融信用的农民变成了重建信用的农民。扶贫互助社的贷款均为小额，面向一个个农户，采取按半月分期还款的方法，涉及的财务管理与日常工作非常多，但互助社成功地解决了其运转成本问题。其关键一在于贷款按半月分期偿还，从而使得贷款周转速度加快，实际利息收入大幅上升；二在于以资金为纽带，发展了联合购销等其他业务，有其他的收入。这样，互助社不仅可以通过收益负担管理人员的工资，还可以按比例给股民分红和实现本金的积累与滚动发展，从而实现可持续发展。

霍山的情况也大体如此。在霍山县，四类互助资金在试点村（组）一定程度上缓解了霍山县贫困山区、库区以及部分贫困党员农户融资难的问题。根据霍山县人民银行对吴小岭的调研，2005年以来吴小岭互助资金户均融资增长92.85%，2007年30户融资样本中，有5户当年获得两次融资，每户融资总额达到4000元。调查的农户反映农户互助资金模式使其对未来借款融资的信心增强，农户信贷需求满足程度提高。因为从贫困地区来看，随着商业银行授信额度的逐步上收及农村信用社精减机构的深入，农民与金融机构之间的信息越来越不对称，农民贷款难问题无法得到根本解决。互助资金模式可以有效缓解因信息不对称问题和金融机构收缩问题造成的金融服务缺位问题。与农户从银行或者信用社获得小额信用贷款以及民间借贷相比，互助资金模式下农户的融资成本较低，特别是农户贷款的交易费用明显下降。

霍山县农村合作银行是面向农户提供农业贷款的最主要的金融机构。该行于2007年8月15日正式挂牌营业，前身为农村信用合作社。截止2007年9月末，该行农户小额信用贷款余额38,673万元，农户联保贷款余额920万元。完善健全农户经济档案7万户，占全县总农户的80%；核发农户小额信用贷款证6万本，占总农户的68%。从霍山县农村合作银行的信贷情况来看，是严格地按照商业银行的做法，对农户进行授信，然后提供贷款，农户联保贷款仅占小额信用贷款的2.4%。也就是说，农村合作银行从控制风险的角度，仍不愿涉及贫困群体，而互助资金能够满足贫困农户的小额信贷需求。

虽然当前互助资金的规模对农村商业金融机构几乎没有形成竞争，例如，霍山县2006年末，互助资金总规模400万元，当年累计融资规模600万元，融资农户4,000户，资金规模仅为同期全县存款规模28.3亿元的0.14%，占同期全县贷款余额的0.24%（假定年末资金全部运用）。但是，随着互助资金规模的扩大，将逐步地推动农村合作银行小额信用贷款服务的改善。

总之，互助资金是农村金融的一种有效补充，对改善贫困地区农民融资状况有着积极的作用。它揭示出，如果发挥农民的主体性，在恰当的制度安排下，金融支农可以有效解决农村发展的资金短缺方式，面向农村的合作型小额信贷是具有广阔前景的。当然，这种合作型小额信贷与现有金融机构的贷款运作模式有很大不同，与20世纪90年代农村出现过的合作基金会及小额信贷也有很大不同。

 

3.4 扶贫互助资金与农民的互助合作

 

扶贫互助资金的建立和运行，一个具有深远意义的目标即促进农民合作与组织化程度的提高，从而为农民（户）走出“小农经济”困境，适应市场化、社会化与全球化发展创造条件。

3.4.1 扶贫互助资金中农民互助合作的制度基础

扶贫互助资金蕴涵着向农民赋权和推动农民互助合作的可能空间。要实践这种创新，需要建设好两个方面的基本关系，一个是政府、“村两委”与扶贫互助社之间的权力安排，另一个是扶贫互助资金的主体——农民之间的权利安排。

就政府、“村两委”与扶贫互助社之间的权力安排来说，资金产权是最关键的环节。四川仪陇扶贫互助社将互助资金切割划分为农民个人名下的股份，保障农民享有其所占股份的受益权和相应受益的处分权，增强了农民对互助资金的拥有感，激发了农民的参与热情，为将农民真正动员起来奠定了基础。扶贫互助资金管理小组成员的民主选举与监督是涉及政府、“村两委”与农户之间权力安排的另一个重要环节。在仪陇，经地方政府和“村两委”发动，先产生筹备小组，自愿入股农户达到一定数量（一般为80户左右）且入股资金到位后，召开互助社成立大会，由股民完全自主选举产生管理小组（有关文件明确规定现任“村两委”成员不能任互助社管理人员），讨论通过规章制度，颁发持股证书，然后开始运作。仪陇的做法使得农民的自主管理和主动管理落到了实处。

就农民之间的权利安排来说，借款占用费（利息）、借款期限、还款方式、借款上限、借款资格、审批权限等问题是中心。由于直接涉及的是农户间的利益关系，这些方面不宜由农户自主讨论决定，以至形成有利于社区精英的制度安排，而应该由作为外部力量的政府给出明确的制度框架，以便界定好农户间的权力关系和保护贫困人口与弱势农户的利益。由于强调事先制定好的规章制度，不允许互助社成员通过讨论调整还款方式、借款利息这类涉及农户间权利安排的规则，保障了农民的平等机会和权利，实际上也就是通过政府的坚持保护了弱势农民的权利。

仪陇扶贫互助社通过制度设计较好地解决了政府、“村两委”与扶贫互助社之间的权力安排，解决了农民之间的权利安排，为农民互助合作奠定了稳定的制度基础。

3.4.2 扶贫互助资金中农民互助合作的途径

首先，扶贫互助资金为村民间的沟通和互动创造了条件，培养了互助合作意识。借还款需要当事人与管理小组或其他入股村民的参与和协商，这为促进村民合作创造了良好的机会。就此而言，越能够增加村民协商沟通机会的借款制度就越好，例如四川仪陇扶贫互助社按半月分期还款的规定及相关的中心组会议就具有这样的功能（吴忠、曹洪民、林万龙等，2008）。仪陇各扶贫互助社的章程都有一条规定：所有的村扶贫互助社下设若干个中心，中心由中心片区的成员组成，中心实行十五天一次会议制度。调研表明，这种中心组会议制度在各互助社得到了较好的贯彻。很多会员表示，这种一月两次的会议基本没有缺席过。在有的村，会员基本能参与会议，较差的村也能保证60%以上的出勤率。

会员积极参与中心组会议，究其原因，主要有以下几点：（1）扶贫互助社的考勤登记制度。考勤表一般张贴在会议室的墙上，谁来了、谁没来一清二楚；（2）会议出勤率与年终盈利分配钩挂。仪陇的扶贫互助社在农产品与农业生产资料的联合购销方面的工作都开展得比较好，在为会员提供服务的同时，互助社也能获得一定的盈利。有的互助社[8]规定，这部分经营活动所得利润的分配与会员参与互助社中心组会议的次数挂钩[9]。（3）中心组会议的常规性议题是讨论如何开展联合购销和交流技术、信息，对于会员农户来说，这种会议已经成为一个合作经营、技术信息扩散的平台，弥补了目前农村合作组织和技术、信息等公共服务提供方面的缺位，因而很有吸引力，极受农户欢迎。这是多数会员农户愿意参加这种会议的主要原因[10]。

然而，有些地方的互助资金没有采取分期还款方式。如河南光山的一个互助资金在建立起来后，一次性将资金全部借给了股民，借期均为一年，管理小组成员基本上要等一年后再集中办理还款手续，并同时办理新一轮放款手续。这种互助资金模式就难以起到推动村民组织化与合作的作用。

其次，扶贫互助资金为进一步的产供销合作创造了契机，提升了农民组织化程度。由于扶贫互助资金为村民的制度化汇集与协商搭建了平台，因而它实际上也就为公共讨论与信息交换开辟了一个空间，在此基础上，可以以很低的成本实现村民在产供销、文化娱乐生活等领域的合作，提升社区经济、社会、文化生活的组织化水平，仪陇扶贫互助社的经验已经证明了这一点。据仪陇县扶贫办的统计，截止2006年12月底，仪陇县各互助社已联合购进各类肥料300余吨、良种近500公斤、养兔圈舍消毒石灰5吨，联合销售蚕茧26吨、商品兔6200余只，组织饲料加工服务近10吨，不仅降低了村民生产投入成本，还增加了互助社经营收入3万多元，增强了村民相互之间的信任和联合起来的信心和决心（仪陇县乡村发展协会，2007）。

第三，扶贫互助资金可以成为村民自我教育、自我发展的有效机制。扶贫互助资金赋权于民，能推动农民在干中学。在互助资金中，农民本来就是半熟人关系，且有经常性的集体活动。因而，会员便具备经常性直接互动的机会，相互间的影响增大。互助社的一些运转机制又促使会员主动学习和相互学习，以便实现自身的权利和利益。

仪陇扶贫互助社中，管理人员必须在中心组会议上公开互助社经营与借贷情况并向会员做出说明；会员有权了解互助社的业务开展情况；对于超过一定额度的贷款，必须在会员大会或中心组会议上讨论后方可放贷[11]。会员农户自主讨论生产互助与联合购销等方面的经营事项，并讨论确定相关的利益分配方案。每半月一次的成员活动和分期还款活动的经常性开展，促使农民共同研究市场，寻求发展机会，是农民自我发展、自我教育、渐进的能力提高和发展信心培养的过程。在2007年之前成立的17个扶贫互助社中，已经有3个村发生了互助社管理人员被股民大会撤换的情况。其中，有一个村的3名管理人员由于业务开展不力，被同时撤换。会员农户对哪些贷款不能发放，也有相当清楚的判断。

 

3.5 扶贫互助资金与农村基层社区发展

 

由于互助资金为村民的制度化汇集与协商搭建了平台，因而它实际上也就为公共讨论与信息交换开辟了一个空间，在此基础上，可以以很低的成本实现村民在产供销、文化娱乐生活等领域的合作，提升社区经济、社会、文化生活的组织化水平，仪陇扶贫互助社的经验已经证明了这一点。从2005年7月开始成立到2006年12月底，仪陇县各扶贫互助社共组织各类会员中心活动260余次，参加活动成员达1万余人次。中心会上，农民会员们共同讨论生产、生活中的问题和产业发展项目，交流、学习、互助，同时还开展公共建设及文化娱乐活动，如积极兴建沼气池、村道路，开展自娱自乐的腰鼓、锁钠、花鼓等农村文化活动（仪陇县乡村发展协会，2007）。在这些互动中，农民切身体会到了共同生活的价值和意义，满足了“合群”的内在需要，产生了“我们感”、归属感和社区认同感。“我们社”、“我们的舞蹈队”等成了农民日常意识的一部分。

互助资金也可以成为村民自我教育、自我发展、自我团结的有效机制。互助资金赋权于民，让农民在干中学，能充分激发农民的创造性，推动农民在实践中认识到合作的价值与意义，促进合作程度的提升。霍山县一位长期参与农村发展实践与研究的NGO组织官员在这一方面深有体会：“我原来总不相信农民的能力。后来才发现，农民的能力其实好于我们的想象，并具有很强的学习能力，政府要转变思想，把更多的权利放到农村，推动农民自主管理的项目”。霍山和太湖的互助资金在推动农民自我教育、自我团结方面还有很大的拓展空间。

互助社的成功运行还揭示了一种新型村民自治架构的可能（陆汉文，2007a）。村民委员会是我国农村最主要的自治组织，由于村委会实际上是政府自上而下治理农村的基本管道，在很大程度上是基层政府在乡村的延伸（调查中一些基层官员和村干部甚至将村委会看作基层政府组织），村委会干部也从政府手中领取制度化的补贴，因而其自治性受到了很大限制。村委会干部所承担的计划生育工作以及取消农业税前征收农业税费的任务所具有的强制性特征更增强了其政府行政色彩。这样，村委会作为自治组织在农民中的认同度就受到了一定的影响，从而不能很好地发挥组织与动员农民的作用。扶贫互助组织以农民为主导（政府基本限于通过注入扶贫资金等经济手段加以引导），以资金为纽带，决策民主公开，产权明确，利益框架清晰，农民将其视为以合作方式实现自身利益为根本宗旨的组织，具有较高的认同度。因而在组织与动员农民方面就具有比村委会更强的能力。例如，互助社的每月举行2-3次会议，农民到会率很高。而村委会召开会议，尽管次数要少，但到会率却远不及互助社。

不仅如此，扎根于农民中的扶贫互助组织作为另一种“自治性组织”，在与“村两委”相互协调关系的过程中，实际上丰富了村民自治的内容（陆汉文，2007a）。例如，由于互助社有定期举行的会议，且农民到会率高，有些村委会的一些政策宣传工作就经常利用互助社的会议机制开展。互助社以经济与经营职能为主，可以使村支部专注于党的政治领导职能，使村委会专注于农村公共事务管理职能，从而可以化解“村两委”职能不清的矛盾，有助于理顺“村两委”与国家、农民之间的关系。互助社作为完全由农民主导的以扶贫互助为主要目标的合作组织，有时还代表农民与“村两委”就一些存在利益分歧和利益冲突的事务进行博弈。因此，互助社与“村两委”既有合作又有冲突，发挥着对“村两委”的制衡与监督作用。这为形成新的村民自治架构，克服中国农村村民自治目前所存在的一些问题提供了可能。