仝志辉：“三位一体”农民合作的根据和推进战略

(2017-02-19 中国农民合作社研究网)
从十八届三中全会《决定》到今年的中央一号文件，都要求“加快构建新型农业经营体系”。农业经营体系必须由农业经营主体构成，两份文件提出要重点要培育的农业经营主体包括专业大户、家庭农场、农民合作社和农业企业，培育的方式，则是鼓励小农户向这些新型经营主体流转土地经营权。

无形之中，这些新型经营主体和广大兼业小农户之间，有了现代和传统之分、新旧之别。由此，下一步构建新型农业经营体系就需要明确以下问题：在培育新型农业经营主体时，如何才能“不忘那 70%、80%的一般农户”？新型农业经营体系如何才能做到以农户家庭经营为基础？土地规模经营是否是实现农业规模经济的有效方式？总而言之，新型农业经营体系的构建，除了培育主体，这一体系的组织结构和内部关系应该确立一种什么原则？

年前召开的中央农村工作会议，已经进一步将“新型农业经营体系”的内涵明确为“以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系”。“立体式复合型现代农业经营体系”无疑是一个富有创意的表述。接下来，政策研究需要阐明：运用怎样一种组织原则和发展战略，能够发展出立体式复合型的体系？这一体系应该实现的首要功能应该是什么？是粮食产量增加，还是农民增收？是建立现代农业还是以农户发展为核心的农村发展？

本报告从理解习近平有关“三位一体”发展农民合作经济的战略构想和我党关于农村基本经营制度的理论和实践探索开始，具体分析“三位一体”农民合作思想对于厘清上述问题的指导意义，并结合当前构建新型农业经营体系的实践，提出了发展“三位一体”农民合作的具体战略。

一、“三位一体”农民合作的战略构想和制度内涵  

（一）“三位一体”农民合作是意义深远的战略构想 

“三位一体”农民合作的最初构想源于习近平在浙江省委书记任上时推动新型农民合作组织建设的工作。2006 年中央一号文件刚刚提出“社会主义新农村建设”，时任浙江省委书记的习近平同志就在当年 1 月 8 日的全省农村工作会议上，提出了农民专业合作、供销合作、信用合作“三位一体”的构想，后来在 12 月 19 日的全省推进试点的现场会上进一步表述为：“三位一体”是三类合作组织的一体化，也是三重合作功能的一体化，又是三级合作体系的一体化。“三位一体”农民合作的思想立意深远，在其指导下的实践在浙江形成初步经验，后在邻省部分地方得到推广。习近平当选党的总书记后，在实地考察农业和农村工作时，仍不断思索农民合作的方向和路径。 

2013 年 3 月，在全国“两会”的座谈中，习近平同志回顾新中国成立六十多年来农村先由分到合、再由合到分的过程中指出：当时中央文件提出要建立统分结合的家庭承包责任制，但实践的结果是，“分”的积极性充分体现了，但“统”怎么适应市场经济、规模经济，始终没有得到很好的解决。新世纪 10 多年来，像沿海地区以及农业条件比较好的地方，在这方面都做了积极的探索，也有了一定的经验。农村合作社就是新时期推动现代农业发展、适应市场经济和规模经济的一种组织形式。在这里，习近平思考农民合作问题，是站在实现农村基本经营制度统分结合的功能的高度。 

习近平思考“统”的具体实现形式，并非是思考回应短期问题的临时政策，而是立足农业经济和农村发展的根本处境，即农村市场化，提出构建新的农业经营体系。他指出：“随着市场经济的发展和农村改革的不断深化，一些影响农业和农村经济发展的深层次矛盾逐渐显现出来……一家一户的小生产经营方式不适应社会化分工、分业大生产的经济发展规律的客观要求”。他在分析了农民在市场经济中的弱势定价地位后说，“必须使分散的农民联合成为一个有机的整体，以形成强大的市场竞争力”。他在其博士论文的研究指出：“要走组织化的农村市场化发展路子。”他提出，“要发展农民的横向与纵向联合……强化农民合作经济组织的农产品销售职能，加强产后服务，把生产职能与流通职能融为一体……发展跨乡、县的地区联合，组建大规模的中心合作社或农产品销售集团……有计划、有组织、有步骤地发展多层次、多形式、全方位的农业社会化服务组织”。

“组织化的农村市场化发展路子”，不仅是指农业产业的组织化，更是指农民的组织化，农户通过合作组织形式利用和控制这些产业组织，从而真正使得农户成为农村市场化中的首要主体力量和农业产业化中的首要获益者。这里的农民组织化，既想指明农业经营体系的目标模式，也想探索走向这种目标的具体路径。这种目标模式和以往专业大户、涉农企业、雇佣农业工人的家庭农场主等主体获得农业经营大部分利润的经营形式截然不同，它要“使分散的农户成为一个有机的整体，以形成强大的市场竞争力”，由农户来分享大部分利润。走向这种目标的路径，不是简单地让专业大户、涉农企业、家庭农场主和农户之间发展起市场交换关系，而要是联合农户组成合作组织，让小农户参与农业全产业链经营，分享全产业链利润，这是一条农业内生发展、农户自我壮大的新道路。

在习近平的论述中，纵横联合，融为一体，跨乡、县的地区联合，多层次、多形式、全方位——这些思想，已经标志着“三位一体”农民合作的理论和具体设想日益明确和成熟。

（二）“三位一体”农民合作的制度内涵 

“三位一体”农民合作，指的是以综合性农民合作组织为基本构成单位，通过横向联合和纵向整合，形成合作组织体系，从事农业全产业链经营，将利润留给各级各类合作组织的主体社员——农户，实现农户家庭经营的可持续发展，从而实现农业的可持续发展和农村的长治久安。“三位一体”有三个方面的内涵，或者说有三个“三位一体”，它们分别对应着建立一定的组织建设任务，并在整个合作体系中发挥各自的作用。换言之，“三位一体”农民合作既是农民合作的新形式，也是农民实现合作化的新路径。

首先，“三位一体”农民合作意味着要建立以农户为主体社员的基层综合性农业合作组织，从事对农户家庭经营的生产技术、流通、金融等环节的全方位服务。与专业合作社以某一生产或服务环节的合作功能为主不同，它集专业合作、流通合作、金融合作三种合作功能于一身，是三种合作功能的“三位一体”。对于占全部农业经营主体大多数的兼业小农户而言，这种合作组织可以满足其对多方面服务的综合需求，且加入成本低，获得收益高。

    其次，为了使基层农业合作组织的专业合作、流通合作和金融合作三种合作功能真正实现一体化，在基层层次，就需要推动专业合作社、供销社和农村信用社融入基层农业合作组织，同时在地方（行业）乃至中央层面，对现有的专业合作社联合组织和指导机构、供销社联合社和农村信用社联合社等三类合作组织体系以及地方和中央的农产品行业协会要进行资源整合，使其互联互通，并使其能针对基层农业合作组织的业务需求展开服务。即通过三类合作组织的“三位一体”实现三种合作功能的“三位一体”。

    最后，通过联合和整合，将全国、地方（行业）和基层三个层次的农民合作体系在纵向上实现一体化，实现三级合作体系的“三位一体”。建立纵向体系的功能，重点在于扩大融资服务的规模和深度，增强合作体系从事技术推广的能力和效率，提高农民合作组织在城乡之间、国内和国外之间农产品和涉农服务贸易价格的谈判能力。

    在这一合作体系中，小农户既是基层合作组织的社员，也是地方（行业）和中央的合作体系的会员，它们是整个合作体系的主体力量，参与管理、分享利润。中央、地方（行业）和基层三级合作体系凭借内部三种合作功能的一体化，依靠对农户生产技术、流通、金融、生活等多方面提供服务来不断壮大实力。中国兼业小农户的庞大数量在合作制的组织架构中不是包袱，而是真正转化成了规模经济的来源和组织内生发展的推动力量。       

    凭借以上三个“三位一体”构造出来的农民合作体系，国家可以下达支农资金以及农业扶持政策，贯彻某些农村发展政策。因此，农民合作体系就相应承担起了社会服务和行政扶助功能，最终实现了经济合作、社会服务和行政扶助的“三位一体”。农民合作体系不仅将重构农业经营体系，还将创新农村治理体制。

二、当前“三位一体”农民合作的发展态势  

在实践当中，朝向“三位一体”农民合作的创新正在不断涌现。广大农民在发展农村合作经济的实践中，正在逐步认识到单一的专业合作社和资金互助社等不能完全实现稳定增收，正在尝试进行多种形式的合作组织间联合和重组。由农民专业合作社、资金互助社等发起的合作组织之间的联合方兴未艾，而地方政府在促进农民专业合作社发展中，也认识到必须促进农民专业合作社的联合，地方法规和政策对于成立专业合作社联合社有了越来越明确的规定和措施。在浙江“三位一体”农民合作试点经验的推动和启发下，越来越多的地方开始以“三位一体”思想为指导进行农民合作体系建设。学界有识之士也在积极倡导“三位一体”农民合作，并积极总结实践经验，对有关试验进行指导。2014 年 1 月 20 日发布的《中共广东省委贯彻落实<中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定>的意见》提出：发展农村合作经济组织，推进生产合作、供销合作、信用合作“三位一体”合作体系建设。这是在浙江等地原有的实践基础之上，又一次以省级政府名义明确推进“三位一体”农民合作。所有以上创新都在积极展开，表明在科学理论和地方试点的推动下，“三位一体”农民合作已经逐步发展成各地发展农村合作经济和构建新型农业经营体系的主导战略思想。

在中央深化改革的总体战略中，以“三位一体”农民合作为指向的改革措施也越来越密集。十八大报告指出，坚持和完善农村基本经营制度，依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，壮大集体经济实力，发展农民专业合作和股份合作，培育新型经营主体，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。十八届三中全会决定提出：推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。去年底的中央农村工作会议提出：加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。今年中央一号文件提出：全面深化农村改革，要鼓励探索创新，在明确底线的前提下，支持地方先行先试，尊重农民群众实践创造；推进财政支持农民合作社创新试点，引导发展农民专业合作社联合社；在管理民主、运行规范、带动力强的农民合作社和供销合作社基础上，培育发展农村合作金融，不断丰富农村地区金融机构类型；发挥供销合作社扎根农村、联系农民、点多面广的优势，积极稳妥开展供销合作社综合改革试点；采取财政扶持、税费优惠、信贷支持等措施，大力发展主体多元、形式多样、竞争充分的社会化服务，推行合作式、订单式、托管式等服务模式，扩大农业生产全程社会化服务试点范围；要城乡统筹联动，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。这些改革思想和政策措施，为从总体方向和具体环节上推动“三位一体”农民合作提供了重要支持。

但是，我们必须看到，在农村市场化、城乡要素和资源流动的经济社会背景下，一些市场主体和社会力量在参与创建合作组织时，由于其利益要求得不到依法约束，也由于政府指导和监管不到位，农户主体地位不能保障，不能得到充分利益，故而使得有关合作的政策得不到多数农户的积极支持和响应，“三位一体”战略构想不能适时得到全面推进。

当前突出应该关注的是：专业合作社的联合和之前专业合作社的成立相仿，仍然是在谋求套取政府财政支持；专业合作社联合变成了主导各合作社的大户之间的联合，以更多获取大户利益为目的而继续损害普通社员利益；涉农部门利用国家和地方财政扶持合作社发展的资金寻租；合作金融的发展缺乏有效的制度安排和合理的监管，无法成为各类合作组织整合和合作组织自身发展的推动力量；农村改革仍然缺乏十分明确的发展综合性、多层次、全方位农民合作的目标。

综上所述，可以看到，“三位一体”农民合作的战略构想开始逐步在中央农村改革的布局中显现，也正在成为地方改革实践的重要选择。但同时，一些实践探索也可能在理论和政策准备不足的情况下，在上级不能及时对实践的各种动向给予明确判断和政策供给时，创新农村合作形式的时机会被延误，或者导致农户利益在所谓的“合作”、“联合”中受损，像在上个世纪 50 年代合作化中曾经发生的种种历史失误一样，使得农民合作的声誉受损。

面对农民合作方兴未艾的新的历史趋势，我们更需深入、正确地理解“三位一体”思想，全面理解其现实依据，谨慎谋划推进战略，以期最终实现统分结合、强农固本的国家农村发展战略目标。

三、“三位一体”农民合作的现实和理论根据 

（一）现实根据：“统”、“分”结合未能实现 

农村家庭承包制构造了家庭经营的小农户为主的农业经营主体，但随着市场经济的发展，也带来了新问题，即小农户和大市场如何对接。30 多年来，我们一直试图坚持基本的改革方向，即 “完善以家庭经营为基础、统分结合的双层经营体制”，试图通过“统”的层面来连接小农户和大市场，并帮助弱势的小农户。但“统”的层面一直没有找到十分有效的制度安排，“统”的创新成为多年来农村改革的软肋。我们先后尝试过发展壮大集体经济，农业产业化和农业社会化服务体系三种形式，但都不得章法。

目前主流思路是在“统”的层面上，摆脱原来加强集体经济的单一思路，转而构建多元主体参与的农业社会化服务体系，同时在“分”的层面上，通过土地流转扩大农户经营规模。但是，遗憾的是，这一思路执行的结果可能恰恰是遗忘小农户，甚至有害于小农户，而“统”自身因为失去具有人口数量优势和产品数量优势的小农户的支持，最终也无法发展壮大。或者说，“统”的层次照此思路发展，即使能够发展服务但也不能完全执行“统”应有的功能，而“统”和“分”的小农户之间也无法有效结合。

要构建农业社会化服务体系作为“统”的形式，首先应该明白，由于人地关系和工业化与城镇化发展速度的不一致，多数小农户无法达到适度土地经营规模，较长时期内小农户都一直是小农户，他们生产主要的大宗农产品，人数也占农村人口多数。“统”的层次的制度安排必须为他们所设立，其目标除了国家关注的粮食安全，必须兼顾提高小农户收入和社会福利、促进农村发展的目标。

上述主流思路，本应能服务他们，但却不能服务他们。上述思路不能服务小农户的原因在于：第一，多数农户规模小，支付不起服务体系中经营性服务组织给出的价格，而公益性服务组织的价格则瞄准经营性服务组织的价格，服务对象有限使得服务体系整体利润有限，不足以自我壮大；第二，服务体系内的多元组织共同发展，组织之间必然产生竞争，在整体利润少的压力下，就更会趋向于对少数大农户进行服务，多数小农户则无法得到充分服务；第三，由于小农户无法得到充分服务，通过外部推动土地流转来扩大经营规模的措施，最终也只会使有条件的大农户得到成长，多数小农无法发展为适度规模；第四，多数小农户在这样的服务体系下，无法分享服务环节利润，种地收入就永远不会超过外出打工收入，谁来务农就会一直悬而未决。上述问题的症结在于服务体系和小农户之间是分立和相互矛盾的。在“分”的层面上，片面强调经营主体的土地经营规模，强调对所谓新型主体，即专业大户、家庭农场、专业合作社、涉农企业的扶持，对于满足普通小农户的服务需求则没有良策。

上述主流思路可以概括为，在“统”、“分”两个层面分别构建，幻想通过农户和服务体系之间的市场关系来实现统分结合。应该说，十八届三中全会有关新型农业经营体系构建的思路仍然没有脱离上述思路。上述主流思路执行的直接结果只能是农业社会化服务体系和国家财政支农体系各行其道，两方面都做不好，甚至相互抵触。更深层的后果是多数小农户永远处在经济和社会弱势的地位，任由国家财政支农体系低水平补贴和社会化服务体系忽视或盘剥。

没有以小农户为主体、服务于小农户、利润归小农户的农民合作化，社会化服务体系就只会是与小农户分立、异己的力量，在这样的思路下，统分结合的格局和目标将永远无法实现。和以往的单一集体经济组织思路、农业产业化思路一样，它们对于“分”的层次的主体力量的小农户而言，始终是一个无法企及也最终没有存在的“统”。

（二）理论根据：“统”的层次的内生构造和农户综合合作 

我们再从理论上分析上述思路不能成立的原因，从而揭示新型的“三位一体”农民合作体系作为统分结合形式的合理性。

（1）市场化的农业社会化服务体系只会嫌贫爱富、远离小农户，要服务小农户，农业社会化服务体系应该采用合作制，各服务主体之间既要有市场关系，也要有合作制之下的协同关系。 

农业社会化服务体系要面临的农业经营主体，多数是小农户，而且生产多数大宗农产品。在市场化条件下，多元化服务主体之间必然展开充分市场竞争，以实现服务主体的足够利润。因为，有能力购买社会化服务的，只能是大户（或者是家庭农场）、合作社和涉农企业。而小农户剩余很少，没有足够资金去购买社会化服务。也就是说，市场化条件下，社会化服务体系必然不能做到覆盖小农户。社会化服务体系只能对目前所说的新型农业经营主体提供服务，而传统的小农户则会被日益边缘化。因此，社会化服务体系对于多数小农户而言成为不可企及的奢侈品，面对高价服务，只能量微薄之力，购买必需的那部分。如果实在受制于劳力外出和资金短缺，就会选择抛荒和长久处于城乡受雇地位。

农业社会化服务体系面对的专业大户、专业合作社、家庭农场，甚至涉农企业，他们中的多数，生产规模也很难说有多大。因此，不足以产生具有足够规模的服务环节利润。因此，可以肯定，农业社会化服务体系的主体组织的实力不会太强。我们的家庭农场平均规模100-200 亩，大致相当于现在日韩台的普通农户。专业合作社也是普遍存在小、弱、散的毛病。而涉农企业，除了涉足经济作物，多数也是在农户弱小的既定结构下，通过家庭农场、基地、合作社和农户衔接，通过不平等的市场价格地位谋取服务环节利润。服务体系通过市场关系和这样参差不齐的经营主体结构对接，交易成本不菲，一方面很难有长远经营思想，另一方面也只会尽量多赚取利润，不可能让农户分享服务环节利润。这种社会化服务体系中的各种服务主体，受制于市场范围，其分工就不可能充分专业化，也不可能达到充分规模。而各类服务主体之间也不可能发展成所谓有机的体系，在一定区域内对农户服务的真空也就始终存在。

由于社会化服务体系无法有效服务小农，我们要实现的粮食安全、农民增收和现代农业目标，就不可能同时实现。社会化服务体系成长空间有限和远离小农户，是其主要依靠产权分立的多元主体的充分市场竞争必然所致。要使小农户可以对接社会化服务体系，只有通过合作制组织小农。合作制基于所有者和服务利用者的同一性，就可以将小农户联合起来成为社会化服务的提供者，也成为社会化服务的使用者。这样的社会化服务体系也可以成为一个合作体系，不同的提供者之间，可以具有某种协同关系，因为它们是由同一群农户通过不同的持股方式形成的服务提供者，或者是由国家法定其成为同一群农户的集合体。

（2）通过专业合作方式带动小农户对接社会化服务体系作用有限，合作内容是综合合作才有规模优势 

分散的农户为了避免市场风险和自然风险，必然兼业，在生产资料购销受外部主体操控，生活资料消费进入消费主义，农户户内“半工半耕”也就更多成为避险措施。为解决小农户无力购买市场化的涉农服务的问题，立法和政策层面推动成立专业合作社来帮助农户。理由是，一方面，由专业合作社提供一部分服务，另一方面，通过专业合作社的规模优势提高市场议价能力，压低外部提供的服务的价格。

但是，专业合作社由于其专业属性限制，吸纳农户数量有限。兼业小农加入各类专业合作社也要权衡所获的优惠服务价格和其付出的成本相比是否合算。故而，强调合作社的专业性只能是便利专业农户，缩减兼业小农获得服务的空间。随着形势发展，专业合作社的种类日益增加，从特色农产品技术服务和市场购销，到资金互助合作，再到农机等技术服务，再到土地股份合作。但是，如果这些合作内容要各自强调其专业性，除了服务农户数量受限外，也会抑制合作社的实力发展，最终无法实现规模优势。

立法时突出专业合作社的专业属性实为一立法失误。道理很简单，技术方面的分工和服务离不开资金支持，资金互助合作必须要有产品和产业支撑，农机服务也期望土地连片，土地股份合作也要有高附加值农产品。农民合作从来就不是专业性的，尤其是土地耕作规模和资金规模有限的中国农民，只有综合合作才能满足农户需求。这样状况的农民的合作只有采用综合合作才能最终获取规模优势。

通过综合合作实现规模优势的方式，理想的方法可以概括为两种：一种是，在特定地域内通过使所有农户加入合作社，满足所有农户的所有涉农服务需求，产生规模优势；第二种是，在某一专业服务领域，通过使尽量广大的地域内的所有兼业农户都加入合作，从而构造规模优势。这也就是所谓“纵横联合”。在这两种方式中，日韩台的地域性质的综合农协模式，和欧美的在专业服务领域的专业合作社模式，都已经提供了成型的合作制规则。如果我们结合这两种模式的优势，综合合作的优势就可以得到充分发挥。在实践中，我们已经看到在县、乡层次上的农民专业合作社的联合，甚至看到全市、全省的农民专业合作社联合组织，但是由于合作社的专业属性，都不可能做到综合合作。没有综合合作，就不可能达成对小农服务的全覆盖，也不可能具有合理的规模优势。

（3）合作体系的组成者不必是土地规模经营的农户，采用家庭经营的小农户在农业生产环节之外的各环节实现充分合作，合作体系就会具有规模经济优势 

基于始终被坚持的完善统分结合的农村基本经营制度，对小农户这一数量最多的经营主体，对于统分结合中的“分”，政策语言一直强调有加，但实际扶持措施却甚少，得到重视的措施只有补贴。但是，对农户最大的支持不是给予直接补贴，也不是强调其承包经营权不容侵犯，而是要让它能够分享涉农全产业链的利润。首先要使涉农环节利润留在农村，其次要使其能留给农户。这样说来，合作体系的社员并不必然是土地经营上了规模的农户，关键是社员要在生产环节之外的各服务环节合作。因为各服务环节产生的利润要远远大于生产劳动环节产生的利润。农业合作的历史也早已经告诉人们，合作制的最大优势并不在于组织生产协作，而是在于对农业全产业链除生产环节之外的各环节组织合作，并使生产环节和生产环节之外的各环节间以及在生产环节之外的各环节间实现信息和生产要素的充分流动，并通过合作社的分配机制将利润分配给小农户。

（4）在“三位一体”合作体系内部可以实现统分结合 

最后需要明确的问题是，纳入多数小农户的“统”、“分”之间关系到底要通过什么方式结合，才能实现对农户家庭经营的最大支持。要使农户家庭经营层次确保利润和统一经营层次有效提供服务的转变同时发生，就要创立推动这种共生转变发生的体制。这种共生转变的本质就是要在一个组织体系内促使统分两个层面相互推动，而不是让其分开，仅仅通过市场关系联结，他们之间成为买卖关系，不是结合而是对立，“统”也就无所谓是“统”，只能说是市场强势一方。使“统”、“分”之间在一个组织体制内实现结合的形式，只能是合作制。农民合作化其实就是一直被强调的农民组织化的核心内涵。

在中国兼业小农户为主体的农业经营主体结构中，不容漠视而必须重视的一种主体是以农户为主体、让农户自己为自己服务的合作组织，这种合作组织的强大最终也将重构目前的农业社会化服务体系。在这种合作组织中，首先要确保占绝大多数的中、小农户能进入，而且不仅要在生产环节和技术服务环节合作，而且要在流通、金融等农业产业全链条上合作。只有让足够数量的小农户按照合作制原则组织起来，才会形成一定区域内足量的服务需求，扩大服务体系利润，小农因为合作制原则和由此产生的组织化优势可以分享服务环节利润，使得小农户可以逐步成长，确保可以获得社会平均收入。

农业经营的统分结合应该采用农业内部和农村社会内部的内生力量之间的结合，应该在组织体系内部进行各组织和其成员经营活动的结合。这样才能最大限度节约交易成本。但这样的结合不会自动发生，不能简单、天真地幻想，农户自我的发展和联合会自动对接统的层次，或者，自动形成统的层次，统的层次会自动去寻找分的层次。要实现统分结合，必须通过国家力量推动，也必然依赖国家创设的制度环境。“三位一体”就是通过国家推动才能顺利运行的农民与农民合作组织之间、农民合作组织与农民合作组织之间的结合原则，依照这些结合原则，“统”、“分”自然实现。

当前在“分”和“统”两个层次上的工作，应该是以统带分，最终实现统分层次的有机结合。组织体制应该采用“三位一体”的农民合作体系。

四、推动形成三类合作组织一体化的战略大格局  

要建立“三位一体”合作组织体系，我们没有必要另起炉灶，回避对现有的各类合作组织和现有资源的利用和改造。必须充分利用现有组织资源，使现有的具有合作制名义的组织互融吸纳，同时不断发展新生的合作力量，最终实现合作体系的一体化。要推动现有的专业合作社、供销合作社和信用合作社逐步实现一体化。诚然，在现实中，供销合作社和农村信用社的合作性质丧失殆尽，但是如果一概否定，是白白放弃其既有的组织网络、经营人才、和在农村的庞大资产等有利资源。另起炉灶的成本高昂，而且易于激起供销社和信用社基于既得利益的反弹。在现有合作组织的一体化战略上，如果强行整合，也会增加阻力。只有因势利导，通过相互融合逐步达到一体化目标。

（一）赋予法律合法性或政策合法性 

“三位一体”合作组织具有公共福利责任和公共管理职能，应由国家立法成立，成为公法社团。这一组织在成立之初无需具有实际经营活动，仅根据国家公共意志即可成立，其基本成员自动具有，以法律规定的一定地域范围为界。在立法上的共识没有形成、法律没有出台的情况下，当务之急是在发展政策上，根据合作制内涵，确立农户主体地位和合理数量，确保“三位一体”基层组织做到对一定地域范围农户的全覆盖，使其具有吸纳资源、提升合作的合法基础。浙江在县域范围内通过“接管”现有合作制的历史成员注册成立，并托管信用合作社、供销合作社的做法具有可操作性，可通过和供销合作社、信用合作社的互相交融逐步丰富合作功能，提升对社员的服务能力，形成具有扩展服务能力的内在机制。 

（二）推动供销合作社转型和融入 

推动供销社的合作化改造，逐步使其成建制、整区域地拿出购销渠道、人才、信息等资源，融入“三位一体”合作组织。要引导现有的农业行业协会和合作组织建立关系，也可以区分具体产品产业情况改组改造现有的农业行业协会。推动立法或政策推动所有专门的财政支农资金划出相当比例通过“三位一体”合作组织下达，并在这些资金中划出一定比例用于公法社团自身的能力建设和技术培训。借此，增强“三位一体”合作组织对社员的服务能力和自身的组织管理水平。

（三）发展农村新型合作金融成为生力军

当下农民合作的软肋是农户手中拥有的资金的合作。一些有害于农民合作的力量正是由于控制了农民手中的资金，从而成为了农村资金要素的抽水机，导致农业和农村的发展乏力；即便将控制的农民资金用于农业，也是强占农民在农业经营中应该分享的利润、加大农村收入分化的不健康力量。加强“三位一体”组织与社员之间利益纽带的突出机制是合作金融。形成合作金融，就使得农民拧成一股绳，并最终具有利用其它农村生产要素乃至调动城市人力和资金要素的能力。

要逐步推动现有的农民资金互助社向“三位一体”综合性合作社发展，推动各种生产、流通、科技服务、农机服务等各种专业合作社向具有资金互助功能的综合性合作社发展，推动各种各类合作社建立联合组织。在以上组织内部，要发展内部资金互助。这就要求，在基层合作组织中逐步建立内部信用机制，逐步扩大合作组织内部的信息共享程度，同时构建对接商业银行批发贷款的组织机制。在全国层面，根据各种起点和各种形式的具体资金互助需求，对合作组织进行合作金融的技术培训，形成实际的合作金融发展能力。严禁商业金融盗用合作金融名义侵占财政扶持资源、抢占金融发展空间、败坏合作金融声誉。 

五、以乡镇为支点，发展三种合作功能集于一身的基层合作组织  

合作组织利润所需的合理规模决定了其应该以现有乡镇范围内农户为会员规模的基本底限。一个乡域范围或跨乡的合作组织要具备基本功能，需要延揽经营管理人才和专业人才，这既需要在人才、经验和资金上得到乡镇和村委会的有力支持，也需要国家给予外部人力资源进入合作组织的培训和就业政策。

各涉农部门的很多支农资金和项目使用效率低、瞄准度差，应逐步交由乡镇“三位一体”合作组织来分配。“三位一体”组织分配这些资源的过程恰好是形成内部民主管理机制的良好契机。通过基层“三位一体”合作组织发放财政资源，也可推动其逐步确立科学的内部管理模式，赢得在会员中间的公信力，并促使县乡政府加强对其的依赖，发展与其的合作，逐步使其发展其社会服务和行政扶助功能。

中央要分别择一定数量县、一定数量乡进行基层“三位一体”合作体系试点。并鼓励非试验区范围的县、乡政府和社会组织自行组织试点，作为试点联系点。要形成多方竞争共同寻找组织形式的生动过程。充分发挥党领导农业和农村工作的优势，避免由部门主导或形式上的部门合作来主导。对试点县乡领导给予政治待遇保障并视改革成效直接提拔，给予试点乡镇和所在地方充分改革空间，必要时由中央指导机构下派干部、配备社会组织和志愿人才帮助试点的推进。

为便于对应比较、相互学习，要选择以下不同情况选择试点县和乡镇：不同产业结构、不同开放程度、不同农业技术装备水平、不同的专业合作社发展基础、不同的民间互助金融和合作金融基础、不同的财政支农资金实力、不同的涉农部门组织建制、不同的乡真对村资源优势、不同的民间资本实力、不同的乡村社会组织状况等。

乡镇试点要重点探索对以下问题形成政策思路：县级涉农部门整合和乡级合作体系自主运行的关系问题；乡镇农民合作组织与村委会的关系、各自组织性质和地位、职能分工问题；乡镇农民合作组织的合作内容是否包括跨村的土地整理和流转；乡镇农民合作组织的合作金融功能的有效发挥；乡镇农民合作组织的注册和命名；乡镇农民合作组织的内部治理机制；社会组织参与构建乡镇农民合作组织问题；乡镇农民合作组织整合农民专业合作社时两者的关系问题；层级结构的合作体系的内部管理成本如何节约；如何避免基层合作组织产生内部人控制；合作体系的纵向合作金融制度如何建立；立法支持“三位一体”的步骤和立法层次应该怎样。

值得指出的是，鉴于合作金融在乡镇合作组织构建中的突出作用，要请金融主管机构和监管部门允许试点县和乡镇遵循十八届三中全会决定和 2014 年中央一号文件精神，在乡镇农民合作组织内部开展规范的合作金融业务。要将其作为服务社员、增强内生实力的重要内容。对其业务开展进行人才培训和业务指导。

 六、运用立法、行政和社会力量，预设三级合作体系一体化的成长空间  

由于现有涉农行政部门和利益集团对农业产业利润的深度控制，在“三位一体”改革之初，从中央全面着手、从上到下建立，只能加大改革阻力。可行的战略应该是明确“三位一体”的改革方向、预留三重合作体系的充分空间，借以调动各方加入和投入的积极性，由各个地方政府参与，展开一个竞相启动、互相启发、扎实积累、最终不可逆转的改革过程。

在中央层面，可以在中央全面深化改革领导小组层面，在经济体制和生态文明体制改革专项领导小组中设立专门的工作班子，明确其工作内容，对这方面的具体试点工作，要建立比现有的“农村改革试验区联席会议”更具权威的独立的筹划和指导机构。

择 2-3 个省，进行省级三位一体合作组织地方立法试点。这一立法试点可以领先于中央层面的农民合作社法修改、农村集体经济组织立法、民间组织立法等立法。通过省级立法调研和立法过程，逐步摸清立法关键环节，通过省级法规的试行，摸清各实践主体的利益结构和改革空间。

对市县级试验区，赋予对试验区人事任免、工资待遇以及内部组织设置上明确的自主权。试验区实行先行先试、封闭运行、重在探索、不计功过、统一指导、充分交流的工作方针。要想获知稳妥可行的全国改革路径，不释放和整合一定的体制资源，已没有多少可能。



来源：《中国合作经济评论》2014第1期