编者按：由浙江理工大学经济管理学院副教授刘西川，和山东财经大学金融学院副教授冯林两位管理学博士，结合山东省两个案例，对当前中国农村合作金融面临一个“两难”问题进行了调研。所得启示结论值得借鉴，现摘要转载，供大家学习。

该文所提到的两个问题，即规范了发展不起来，而不规范又难以控制风险。通过对聚福源农村资金互助社和佳福奶牛合作社内部信用互助业务试点的调研，本文实证考察了上述两个案例的运行机制及主要特点，尝试揭示上述“两难”问题的矛盾所在及破解之路。研究发现，合作金融应有其边界，它必须在一定范围内开展；同时，外部监管也必须尊重合作金融组织治理和风控的特殊性。山东试点模式的制度设计忽视了投资者的利益，没有紧紧围绕投资者的利益建立起有效的治理和风控机制，这是其业务规模发展不起来的重要原因。总之，“两难”问题的具体表现是合作金融的边界问题，实质则是一定范围之内借款者与储蓄者的利益矛盾及其化解问题，未来农村合作金融之路必须转向——应从借款者主导转到投资者利益保护上。

3.一个“两难”问题：具体表现及其背后的原因

3.1什么是“两难”问题？其具体表现是什么？

将这两个案例和其他地区合作金融的发展情况结合起来，我们发现中国合作金融面临着这样一个“两难”问题：规范后难以发展，而不规范又难以控制风险。聚福源试点和佳福试点为我们观察“两难”问题的一个侧面提供了经验素材。

特征之一：上述两个案例存在一个共性问题，即农民信用合作业务的规模都比较小，可以说都没有发展起来。截至2016年11月底，聚福源的情况是，贷款余额只有175万元，而佳福内部信用合作的贷款发放笔数只有4笔，贷款总金额仅为16万元。

特征之二：上述两个案例的制度设计都比较规范。前者依托合作社和生姜产业链，封闭式运行，仅在成员内部经营资金业务；后者实行承诺制和银行托管制。

特征之三：上述两个案例都接受较为严格的金融监管。前者自身就制定了较为完善的治理机制和风控机制，并接受银监部门监管，每月都有财务报告，当地银监部门还派专人负责监管；后者接受当地金融办的监管，还接受中国农业银行山东分行的业务指导。

与上述两个案例相比，有些地区的农民信用合作却并不规范，违规操作、高息揽储、非法集资、跑路等现象时有发生。这些不规范的农民信用合作也有几个比较显著的特点：第一，规模都比较大，涉及金额动辄上千万；第二，成员资格比较开放，也比较随意，随时交钱或者想贷款，都能入社；第三，一般都支付了固定回报（实践中，如果不承诺支付一定的资金回报，社员参与资金互助的热情不高）；第四，一般都没有明确的监管方，甚至有些地方农民资金互助会的监管机构是当地农经站等非金融管理部门。

为此，本文试图将这两个案例视为“解剖的麻雀”，先利用这两个案例的信息将“发展不起来”问题具体化，然后探究农民信用合作业务发展不起来的症结所在。同时，我们还想探讨，所谓规范是否就是要将成员及其业务限定在一定范围之内，并接受监管部门的监管。

3.2两个案例发展不起来的原因是什么？ 

（1）聚福源资金互助社规模相对有限的原因是什么？

无论是从成员规模，还是从股金及存贷规模来看，聚福源资金互助社的运行规模都是有限的，当然，这是其内部成员自己选择的结果。在调研中，该社理事长明确表示，他们不想将规模做大，做大了风险不好把控。我们有必要从理论上分析一下该社规模不大的原因。本文认为，聚福源资金互助社规模相对有限的主要原因是，其制度设计将产权及业务限定在一定范围之内，并利用有限范围内成员间的经济社会关系来防范风险。具体而言：

第一个原因是成员范围有限。成员范围有限主要体现在以下几个方面：（1）成员资格限制。根据最初的设计，聚福源资金互助社将其信用业务限定在专业合作社内部成员之间，其运作方式为“两头堵死”：“进口”绝对为合作社社员，互助资金必须由社员以自愿入股的形式构成，严禁向社会揽储；“出口”也绝对为合作社社员，资金调剂使用严格限定在合作社范围之内，禁止向合作社以外的单位和个人调剂资金。显然，“两头堵死”的做法其实就是封闭式运行的具体实施。（2）地理限制。该社的活动范围是姚店子镇。（3）成员数量和股金数额限制。如前所述，聚福源资金互助社共经历两轮增资扩股，社员人数从最初的48户增加到168户，社员股金从53.7万元扩大到102.9万元。2016年其第三次增资扩股申请未获监管部门同意。从这个方面来看，发展不起来是其自身制度设计的必然结果，即此类合作金融组织就是要在有限范围内进行的，或者说，其运行是有边界的。

第二个原因是围绕一个产业链发展起来的内部信用互助有其局限性。生姜专业合作社的内部信用互助是聚福源资金互助社成立的基础，由于生姜种植、收购和加工的季节性差异，专业合作社内部才形成了资金供求关系。但是，就聚福源资金互助社依托的是生姜专业合作社而言，其社员主要为生姜收购、加工户，社员结构单一，资金需求量大，且需求时间具有同期性，没有了资金提供方；虽然后来扩股两次，但新增社员仍以生姜产业为主，仍然没有摆脱社员结构单一的困境。

第三个原因是风险防控机制的约束。该资金互助社的贷款保证机制是：社员申请贷款需由该社其他社员或互助社熟悉的非社员提供担保，借款3万元以上，必须由两名以上担保人提供担保。从我们调研所掌握的情况来看，担保人必须为合作社理事会成员熟悉，且居住在同一个镇上。有时，要找到合适的担保人并不是一件容易的事情，这也在一定程度上限制了信用合作业务的开展及其规模扩大。

第四个原因是银监部门的监管政策限制。聚福源资金互助社相关人员的素质难以达到监管部门的要求，甚至一些日常事务都需要由当地监管部门代为处理（比如监管部门要求会计报表用计算机处理，但聚福源资金互助社的会计人员并不熟悉计算机业务，每月的业务报表只好由当地监管人员代为录入处理），这无形中增加了监管机构的监管成本。同时，从调查中得知，当地银监部门对资金互助社新增成员的审核要求比较严格，甚至对扩大规模不是很赞同，担心规模扩大之后难以控制风险。

第五个原因是社员范围有限导致的资金实力单薄。聚福源资金互助社自成立以来，社员股金一直是其资金来源，即使在进行了两轮增资扩股后，其股本仍然有限。现实情况是，想要贷款的社员很多，但互助社却无钱可贷。缺乏资金来源是其面临的最大难题。聚福源资金互助社曾希望通过政府支持、银行融资以及增加社员存款来解决资金来源问题，但都很难实现。

基于上述分析，我们可以发现，聚福源农村资金互助社的产权治理制度安排（尤其是风险防控机制）确实能够有效规避平常所谈及的高息揽储、非法集资及准银行运作等违规现象。但是，其发展规模有限已是不争的事实，或许这种发展不起来本身就是当事人的选择。我们认为，导致发展不起来的现实原因主要是以下几个方面：即有限范围（如股金额、成员数、地理限制等）、产业基础或规模一定、防控风险的制度设计约束以及银监部门的监管政策限制。聚福源案例带给大家的启示是，合作金融必须在一定范围内开展。

（2）佳福内部信用合作发展不起来的原因是什么？

在回答这个问题之前，有必要先梳理一番山东模式的制度设计及其特点，这有助于把握佳福内部信用合作试点的政策背景、运行特征及其问题之根源。

根据汪小亚等（2016）的研究，山东模式的要义有二：一是承诺制，即信用互助资金采取社员自愿承诺出借额的方式获得。不设资金池，一方面避免了资金被违规使用甚至是携款潜逃等事件的发生，另一方面也降低了信用互助资金的筹资成本和使用成本。二是托管制，建立合作托管银行制度。就开展信用互助业务试点的合作社而言，合作托管银行将发挥两个方面的具体作用：一是信用互助资金的吸收、发放以及结算均通过合作托管银行账户转账处理，原则上不允许进行现金交易、不设资金池，有效防范了现金交易和资金池所带来的风险；二是合作托管银行为信用互助提供业务指导等服务，有利于提高其业务管理水平。

现实与设想开了个玩笑，佳福内部信用合作的贷款规模较小，仅有4笔16万。为什么信用互助业务设计初衷良好而实际运行结果却如此一般呢？调查中发现，成员参与的积极性不高。首先是信用互助业务所提供的贷款数额（如一般都是2-3万）不能从根本上解决成员的融资需求，大部分成员的资金需求量都很大。从佳福内部信用试点入股情况来看，共有23个自然人，每人出资3万（该出资额度是以该地区上年度人均纯收入的3倍来计算的）。其次，大部分成员觉得借款不方便或者很繁琐。例如，当成员有借款需求时，当初社员自愿承诺的出资往往因为已作他用而无法落实。甚至是，合作社的生产活动趋同、用款时间集中，信用互助业务无法错开成员之间的资金需求。再次，最重要的是佳福合作社的理事长等人觉得该业务之于他们不仅没有什么好处，反而还要承担风险和责任。最后，合作托管银行的积极性也不高。由于托管资金规模较小，合作托管银行要投入大量人力来磨合和衔接，基本上都是在做义务工。

基于上述两个案例可以发现，佳福奶牛合作社内部信用合作试点的一些做法与聚福源农村资金互助社很相似，例如基于合作社发展农民信用合作、资金互助业务仅限于成员之间等。但佳福奶牛合作社内部信用合作试点作为“山东模式”的试点单位，与其他农村资金互助社和合作社内部信用合作相比，具有两个典型特征：（1）承诺制，不设资金池；（2）托管制，委托一家商业银行对其资金业务进行指导与帮助。

3.3“两难”问题的本质是什么？

综合上述讨论，“两难”问题的本质可以归结为范围与性质之间的冲突。所谓范围是指，信用合作无论是指成员数、股金规模、业务量还是地域范围是否应有一个合理的边界，超过了这个边界就是低效的。所谓性质是指，信用合作是依靠什么机制将一定范围之内成员的资金供求有机衔接起来，并将其中的风险管理好的。从两个案例来看，问题就出在对这个“边界”和“范围”的动态合理把握上，当然这个把握和组织能力有关。也就是说，信用合作的性质只能在一定范围之内是有效的。

如何应对“两难”问题，还存在规范化之争。规范化者认为，要在一定范围之内有效地防控风险，理应接受金融监管。而非规范化者认为，在一定范围之内开展资金融通业务，成员资金无论是需求还是供给，其同质性较强，用钱时间错不开，只有将成员范围扩大（尤其是吸收一些有闲余资金的成员）才可能保证资金的充裕，这是其一；其二是希望不要接受类似于银行那样的金融监管，认为那样需要投入大量人力和物力，不仅增加了金融监管成本，也增加了信用合作组织的运行成本。

4. 结论及思考

4.1什么是真正的信用合作

本文认为，真正的农民信用合作是指，在一定的社区范围之内、通过股权激励和内部社员参与管理来降低组织的运行成本、明确界定参与各方的权利义务以将风险与收益在内部匹配起来、通过成员间经济社会关系管控融资风险的资金融通方式。

聚福源案例为本文的上述界定提供了经验依据——成员入股、资金在成员内部封闭运行、依托于合作社生产经营（尤其是生姜产业链所形成的经济社会关系）管控风险。至少，该案例的启示在于：一是信用合作应该与产业链条和业务流程紧密相连，与实体经济相辅相成，脱离了实体经济的信用合作难免会走上高息揽储、非法集资的不归路。二是信用合作应建立风险分担与合作共赢机制，要发挥好这个机制就需要有一个较为紧密的组织——成员之间通过产权、业务往来结成紧密的经济社会关系，这是有效管理和控制风险的组织基础。显然，资金入股是组织成立及运行的前提，而完善治理结构与治理机制则是保障。

反观佳福奶牛合作社内部信用合作试点的两个设计初衷：一是不设资金池，避免资金被挪用，同时也有助于降低资金的使用成本。二是注意到了当前合作金融业务经营不规范和能力不足的问题，要求有一家银行来托管该试点的具体资金业务，保证资金往来都在银行监管下进行。对此我们认为，不设资金池的做法值得商榷——可以设想一下，在整个设计中，成员之间相互承诺资金盈余调剂，其中的信用风险并未明确界定由谁承担，且依靠什么机制来防控业务风险并未界定清楚。从调研掌握的情况来看，似乎是出资成员来承担信用风险，这与农户之间一对一的民间借贷行为又有何本质差异呢？在这方面，我们坚持认为，成员必须入股，且应有相应的机制和手段来保护投资者的利益。同时，我们也不反对在合作金融业务开展过程中有正规金融机构介入，那种反对接受银行托管的想法是不思进取的，也是不可取的，譬如认为正规化只会增添负担，不喜欢有人管，仍然寄希望于由内部人及其社会关系网络来管理和治理。

综合上述两个案例，我们可以得出如下启示。

（1）合作金融发展必须要有产业基础和组织基础。应围绕产业链或产业流程来设计信用合作制度，这既是发展信用合作的目标，也是管控其风险的基础和关键。根据老百姓的生产需要和资金需求来设计，而不是一刀切，本文所考察的生姜和奶牛两个产业就能说明这种观点：例如，从生姜产业来看，由于贷款用途被锁定在生姜领域，贷款评审小组就能借助长期的生产经营经验来研判其风险及其盈利能力；从奶牛行业来看，其主要风控手段就是直接将还款从奶款中扣除掉，或者利用奶牛签订反担保条款。

（2）合作金融的具体运行和风险控制应有具体人员来负责。对此，我们建议由大股东或者由股东选举出来的代表来主持，从而避免目前无人关心的局面。这一点在佳福奶牛合作社信用合作试点中表现得比较突出。从试点情况来看，山东模式在制度设计上试图尽可能地消灭存贷差，降低资金的使用成本，但是这样没有盈余可供分配，结果是无人关心剩余索取权和剩余控制权，当然也就无人关心信贷风险了。在这种情况下，成员也就不敢承诺出借资金了。尽管有农业银行托管业务，但从整个过程来看，银行仅是提供了资金立账、转借和结算的服务，并不对合作社内部信用合作业务负责。必须引起重视的是，信用合作业务运行是需要支付一定成本的，目前尽量避免工作人员从中获取报酬的做法既不科学，也不合理。在这方面要调动大股东、理事长及其他人员的积极性，他们对于信用合作业务的健康运转是必不可少的，其付出也理应有所回报。

（3）合作金融可持续运行靠的是有效治理，应基于纯产权经济关系构建合理的治理结构和治理机制。长期以来，人们对合作金融最不放心的就是两件事：一是对决策者不放心，担心他们要么为了私利，要么不作为。那么，如果投票的或负责的都是拿钱说话的，他们就得对自己的行为负责——如果自己的决策失误了，自己就要承受更大的损失。并且决策一定要透明，定期公布财务或管理信息，让所有社员都知道。二是对借款者不放心。那么，制度设计就要抓住关键风险点，两个试点的有益做法如担保人、信贷审批办法、反担保等值得总结和推广。

（4）应从合作金融的本质和实际出发来完善和加强监管。聚福源的情况是，当地银监不愿其做大规模，其中的一个原因就是自身监管成本高。目前监管成本高，很大程度上是因为监管部门按照商业银行监管模式来监管农村资金互助社——用的是非现场检查和现场检查的方式，连每月上报的表格都是按照商业银行来设计。而在佳福试点过程中，当地金融监管局也在摸索如何有效地监管信用互助业务。我们认为没有必要对合作金融监控资本金和风险准备金，因为他们放贷的钱都是社员自己的，而不是像商业银行那样用的是小储户的钱。合作金融监管的重点至少有二：一是资金是否如同合约上载明的那样，满足了真实的资金需求，而不是变更贷款用途；二是内部的决策或治理结构是否合理、公正，是否存在大股东或个别人欺诈等。

4.2进一步思考：应摒弃两种错误思路

（1）首先，应该摒弃以借款者为主导的合作金融构建思路。这种错误思路的最重要表现是，不重视、甚至损害投资者的利益，同时希望资金供给成本越低越好（说的更直白些，就是贷款利率越低越好），借款者使用贷款越“方便”越好。需要提醒大家的是，这种思路恰恰忽视了金融本身是一个比较昂贵的服务，它是为配置资源服务的。试问，一个低价格的信贷服务，又如何能挑选出好的项目和借款客户呢？在这个方面，降低资金供给成本和确定较高贷款利率是两回事。所谓降低资金供给成本是有可能的，譬如在一个较为封闭的区域内依靠特定的组织或经济社会关系来管理风险，可以做到整个运行成本较低。但是，如果这个合作金融组织提供贷款服务的价格相对市场平均价格低很多，那么就有问题了——价格肯定被某种力量给扭曲了。导致这种情况的发生，有两种可能：一种可能是拿了补贴，另一种可能是侵占了资金供给者（包括入股者和存款者）的利益。此轮山东试点模式的一个想法就是不设资金池，试图人为地降低资金供给成本，降低贷款利率。但事与愿违，在风险不可控、贷款利率明显降低的情况下，没有人愿意拿出资金来参与，这才是“发展不起来”的真实原因。佳福案例就很能说明这一点，成员有资金需求，但是没有成员愿意拿钱出来放贷，显然是顾了借款者利益而忽视了存款者（和入股者）的利益。

（2）其次，应该摒弃单纯依靠成员社会关系的风险防控思路。这种思路认为，依赖熟人社会成员之间的相互了解、相互监督可以有效甄别和监督借款者。这是一种流行的观点，且根深蒂固。在两个案例的调研中，我们都听到了“成员间社会关系有助于业务的实际开展”的类似说法：例如，在聚福源，该社理事长介绍说，大家都比较了解、知根知底，有助于缓解借贷双方之间的信息不对称等；在佳福，同样如此。针对山东《试点方案》中所作出的超过股金规模的借款额度采用担保、联保或农房、林权、土地承包经营权抵（质）押等方式的有关规定（这些措施不乏商业性金融风险防控模式的特征），我们认为随着市场化程度的提高，合作金融实际运行更多地依靠的是成员间的业缘关系（即相互间的商业关系），这仅是其中需要关注的一个方面。另一个方面，合作金融也应与时俱进——合作金融本质也是一种金融服务，它同样看中的是成员的融资项目是否有前途，也就是说，在缺乏银行所需的抵押品这种问题上也要一分为二：合作金融组织不排斥成员提供其能够认可的质押或抵押品，如反担保中的奶牛。