21世纪经济报道记者 李愿 北京报道 当前，金融监管部门正在制定“十四五”时期的普惠金融规划，成本可负担、商业可持续预计将是规划考虑重点因素。

“普惠金融的特性之一就是发展的可持续性，而运用特惠金融的手段则不具有可持续性。”近日，中国社科院农村发展研究所研究员、中国小额信贷联盟理事长杜晓山接受《21世纪经济报道》记者专访时表示。

所谓“特惠金融”，其不同于普惠金融，特惠金融主要依赖于长期的外部补贴，如政府贴息等，二者的共同点是贯彻执行政府特定的战略意图和政策目标而开展的金融业务。杜晓山表示，我国以前和目前主要是靠用依赖补贴式的特惠金融手段，来弥补普惠金融最底端客户即贫困群体金融服务不足的缺陷，在特定的空间、时间，针对特定的政策目标和服务群体，例如脱贫攻坚战，是必要的，可行的。

“但特惠金融本身有固有的缺陷，例如财政压力大、效率效益低、不可持续、易扭曲金融市场规律、易产生穷人的‘等、靠、要’、易造成目标群体偏移，易引发寻租腐败等。”杜晓山称。

央行日前发布的数据显示，截至今年三季度末，普惠金融领域贷款余额为25.81万亿元，同比增长23.1%，增速比上季末低2.4个百分点，已经是连续两个季度环比下降。对于普惠金融贷款增速拐点的看法，杜晓山认为，近几年来，普惠金融政策一直聚焦在对中小微企业发展的支持方面，后续增长情况如何还值得进一步观察。

“我倾向今后不必再继续下达每年30%的增速指标，可根据实际情况，增加灵活性，尤其是对小微贷款占比重已经很高的国有大行。对其他有相似情况的银行也应有一定的灵活度。”杜晓山表示。

而对于部分学者所称诺贝尔奖获得者尤努斯创立的格莱珉银行不是普惠金融的观点，杜晓山予以反驳称，该说法不妥，格莱珉银行要求自身在为贫困群体提供可持续的金融和非金融服务的同时，自己要实现保本微利和可持续发展，而且事实上也实现了商业可持续的金融服务。

建议不再给大行下达普惠贷款30%增速目标

《21世纪》：2015年国务院印发的《推进普惠金融发展规划（2016-2020年）》，你受邀参与了规划制定时的意见征求和制定后的宣传推广。目前，规划已经执行完成，你怎么评价过去5年来我国普惠金融发展的成果？

杜晓山：我个人完全赞同近期央行发布的《中国普惠金融指标分析报告（2020年）》中的结论。

同时，我认为，我国普惠金融服务不充分、不平衡发展问题仍有待解决和缩小。不充分主要表现在欠发达农村地区和弱势群体，不平衡表现在地区、城乡、不同群体间的差异，需要进一步高度注意。

当前和今后要助力实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴的有效衔接，补齐老年群体普惠金融服务短板，“数字鸿沟”问题需要进一步重视解决；注意提升低收入群体和欠发达农村地区金融服务水平；推进小微企业全生命周期融资服务体系，助力专精特新企业发展壮大；健全完善多层次直接融资服务体系，稳妥降低小微企业融资门槛，持续探索投资与信贷、保险等的有机联动；推进数字普惠金融健康有序发展，强化线上线下服务协调发展；进一步加强国民金融教育和消费者权益保护；建立起统一标准的普惠金融评价体系来评估政策的执行效果。

另外，我特别关注的《推进普惠金融发展规划（2016-2020年）》提出的“通过法律法规明确从事扶贫小额信贷业务的组织或机构的定位”的要求，至今没有完成，以及“积极探索新型农村合作金融发展的有效途径，稳妥开展农民合作社内部资金互助试点”的工作，进展不甚理想，希望今后能予以切实解决（今后“扶贫小贷业务”应相应改称为“低收入群体小贷业务”）。

《21世纪》：过去几年，我国普惠金融领域贷款在高速增长下余额不断增长，截至今年三季度末普惠小微贷款余额为18.6万亿元，同比增长27.4%，增速出现了连续两个季度环比下降。你认为有哪些因素影响了我国普惠金融贷款增速继续保持高增长，增速是否到了拐点？

杜晓山：影响我国普惠金融贷款增速继续保持高增长的因素主要有多个方面：

一是普惠金融贷款在连续多年的高速增长后，基数越高维持高速增长也越难。一些银行也有这样的看法和意见，希望增加灵活性。

二是监管部门加强了数据治理，过去的报告有些数据不准确、不符合标准，进行了调整剔除。

三是近两年受疫情冲击，去年普惠金融贷款增速高，而后疫情时期，疫情对小微企业运行的冲击仍在延续，今年继续维持高速增长确实比较难。四是当前小微企业的发展过程中也面临一些困难和问题，如原材料价格上涨、供应链不完整或中断，疫情演变的不确定性和前期各地自然灾害等各种因素的叠加，这些对普惠金融的发展，特别是对银行的资产质量也带来了一定的影响。五是导致传统小微企业贷款难的原有问题依然存在，如信息不对称、成本高、收益低、风险大、抵押担保难、小微企业生命周期短等。六是体制机制问题，风控、激励约束、尽职免责等不到位。

对于普惠贷款增速是否到了拐点的看法，我有不同意见。近几年来，普惠金融政策一直聚焦在对中小微企业发展的支持方面，后续增长情况如何还值得进一步观察。但各家银行，尤其国有大行站在讲政治的高度，会千方百计完成政策下达的任务。目前来看，大型商业银行有望完成今年政府工作报告确定的大型商业银行普惠小微企业贷款增长30%以上的目标。

另外，我倾向于今后不必再继续下达年增30%的指标，可根据实际情况，应有灵活性，尤其对小微贷款占比已经很高的银行。

《21世纪》：发展普惠金融，“可持续”是一个始终被重点关注的问题，今年有国有大行表示在高增长基数、贷款利率持续下行等因素影响下未来普惠金融发展面临可持续的难题，你怎么看“可持续”？

杜晓山：在我看来，发展普惠金融既不同于过去那些追求高利润率的金融模式，也不同于慈善捐赠“输血”或者依赖外部资金补贴的金融业务模式。

普惠金融应秉持保本微利和可持续发展的理念、理论和实践，也可以说自身服务成本可承受、可负担和风险可控。不过，我也听到过一些不同意我观点的看法，主要是不同意我说的应“保本微利”的提法。

央行易纲行长也曾说过，长远来看，发展普惠金融必须考虑其商业的可持续性。普惠金融不能过度依赖财政的补贴和行政命令，其发展主要应该发挥市场主体的力量，寻求商业上可持续的模式，这是一个基本的原则，如果依赖政府的补助，就是不可持续的，躺在中央银行身上，也是不可持续的。

对于银行而言，“可持续”与高增长基数、贷款利率持续下行等因素的确有关，需要考虑发展与风险的平衡关系。高增长基数下对不符合条件的客户对象放贷，或造成客户的过度负债都会造成不良率上升、资产质量下滑；要求贷款利率持续不断下行则不妥，适当让利是应该的，目前我国金融业的利润率远高于实体经济，金融服务大中小微实体经济的发展是我国经济社会目前和中长期可持续发展的根本要求。

应遵照市场经济规律，坚持合理的市场化风险定价，应形成普惠金融供给方保本微利、可持续发展，需求方也能保证在正常还贷的基础上有收入有利润的双赢局面。

格莱珉银行理念值得中国借鉴

《21世纪》：你将孟加拉乡村银行模式带到了中国，并用近20年的时间证明其模式在中国是可行的，2015年这份使命交给了中和农信。能否介绍一下这个实践的主要过程和结论，中和农信继承这份使命后的发展情况如何？

杜晓山：中国社会科学院农村发展研究所“扶贫经济合作社”课题组由一批从事贫困问题和农村发展的研究人员组成，在长期的调查和研究中，课题组的学者们发现，尽管中国政府自80年代开始开展大规模扶贫工作以来，从政策、制度与组织形式上进行了卓有成效的工作，取得了重大成就。

但在1994年时，扶贫工作中以下问题仍很突出：以区域发展为主要目标，以项目（经济实体或能人）带穷人的贴息贷款政策，从实践效果看，与实现2000年基本解决我国农村贫困人群温饱问题的要求不相适应，有必要在扶贫方针和资金使用方向上作必要调整，加大扶贫资金直接到户的力度。

“扶贫经济合作社”小额信贷扶贫项目是中国社会科学院农村发展研究所在1993年开始实施的一项“行动－研究计划”。1993年－1994年为项目筹备阶段，1994年5月正式向第一批30户先后发放了贷款。

课题组首次在中国正式引进和使用小额贷款这一概念，借鉴孟加拉“乡村银行”或称“格莱珉银行”小额信贷扶贫项目的成功经验，并按照与国际接轨的模式运作，试图探索解决中国扶贫工作（扶贫资金使用）中现实难题，可归纳为三个目标的实现：即探索解决贫困农户获贷难、还款难和运作扶贫贷款机构自身独立生存难的困境。

1994年初－1995年11月，项目先后与多地政府达成协议，分别在河北省的易县和河南省的虞城县及南召县民政局注册为社团组织，建立起三个县级扶贫社，使项目快速且有效率地运作起来。后来还把试点和合作项目扩展到陕西丹凤县、河北涞水县、四川金堂县等地。

到1997年底，项目已经按时或提前实现了1994年项目初期的目标。3个县扶贫社分别都发展了1500名以上的客户，且实现了操作自负盈亏，1998年扶贫社开始扩展项目规模。1999年扶贫社项目开展制定了新目标，进一步巩固已有成果并提高机构素质和扩大项目规模。

从1999年起，社科院向国务院提交报告，国务院、中国人民银行和国务院扶贫办批准中国社会科学院贫困问题研究中心开展小额信贷扶贫试验。2004年，经北京市民政局批准成立北京市农发扶贫基金会，代替中国社会科学院贫困问题研究中心开展小额信贷扶贫试验。总体来看，项目中除了转交给陕西省丹凤县政府部门管理的项目几年后停办了外，基本都实现了项目试点的目标：服务于贫困地区农村中低收入和贫困群体并实现机构自身的保本微利和可持续发展。然而，由于后续发展中存在资本金不足、管理制度不健全、监管缺失等诸多问题，为了扶贫社的长期可持续发展，又由于社科院农发所课题组和中和农信双方对小额信贷理念的理解以及宗旨的一致性，课题组决定与中和农信合作，在2013年前后商讨将原来由其直接管理的部分“扶贫经济合作社”交由中和农信管理，发挥中和农信在经营管理、资金规模等方面的优势，以更好促进扶贫社的可持续发展。对其他不愿意转交到中和农信管理的基层县项目机构则按人民银行总行要求，交由当地政府相关部门监管。

我们交给中和农信河北涞水和河南南召两个县的小额信贷项目现在的发展状况良好，已经从2015年的每个县每年几百万的贷款余额，发展到现在的几千万的贷款余额，仍然保持和拓展了原来服务当地农村中低收入群体的社会企业性质的本色。中和农信是一家专注服务农村小微客户的综合助农机构，由中和农信项目管理有限公司和旗下的小微金融机构及农村服务企业构成。截至今年9月末，中和农信小额信贷业务累计放款5136484笔、90151009881元，今年以来放款85.62万笔，放款金额164.6亿元，贷款余额13964770831元，在贷客户423464人，户均贷款余额仅3.29万元，30天以上风险贷款率1.57%。

《21世纪》：你怎么看“尤努斯陷阱”的说法？有学者认为，“尤努斯创立的格莱珉银行“并不是我们传统理解的普惠金融，而是公益伙伴，帮助大家改善生活、改善生产，不以盈利为目的。我们现在讲的在普遍意义上大规模推进普惠金融，应该是在市场化基础上的商业可持续的金融服务，这个时候能不能长期来看坚持合理的市场化风险定价，变得非常重要。”

杜晓山：我认为这种说法不妥。就我所知，格莱珉银行要求自身在为贫困群体提供可持续的金融和非金融服务的同时，银行自己要实现保本微利和可持续发展。它要求每个新设立的基层网点应有计划和实施方案争取三年内实现自负盈亏，并有相应的激励约束机制。格莱珉银行的理念、理论和实践就是与上述“在普遍意义上大规模推进普惠金融，应该是在市场化基础上的商业可持续的金融服务”相一致的，而且，格莱珉银行也已经实现了商业可持续的金融服务。

格莱珉银行是该国政府于1982年批准设立的“穷人银行”，之前尤努斯团队对穷人，主要是贫困妇女小额贷款的试验始于1976年。银行设立初期，它有赠款、低息贷款等融资来源，从1990年代中期起，它不再接受赠款和低息贷款，融资来源主要依靠自身的存款储蓄和外部的商业性贷款。它可以吸收来自社会各方面的存款储蓄，平均年化利率为16%，但它只对农村贫困群体发放贷款，平均年化利率为20%。它的存贷利率差为四个百分点，现在它吸收的存款额已经足够用于发放贷款了，它坚持合理的市场化风险定价并实现了保本微利和可持续发展。

格莱珉银行建立至今已有40年，实现了格莱珉银行金融服务穷人的农村地区全覆盖和银行自身保本微利和可持续发展的目标，但它仍然是秉持金融扶贫缓贫和社会企业的宗旨使命不改，仍然是小额贷款类金融机构的标杆运营模式以及为普惠金融的发展奠定坚实的基础。

同时，尤努斯反对小额信贷业内其中有一派的主张，即对穷人也要实行高利率，追求尽可能多的利润，以争取和吸引外部投资人的资金投入和融资方便。尤努斯认为这种主张不应运用在穷人身上，这对穷人不公正，变成了一种“剥削”。

另外，我还不赞成上述学者所说的“在市场上并不意味着不可以持续降低融资成本，尤其是对普惠客户。实际上，还有很多市场化的做法，比如宽松货币政策，更精准控制信贷风险，增加在各个市场上的竞争，甚至是政府贴息”的观点。

我认为，这个观点中的“政府贴息”不应称为普惠金融的做法，而应称为特惠金融的做法。普惠金融和特惠金融，这两种金融的共同点是都为贯彻执行政府的特定的战略意图和政策目标而开展的金融业务，例如，政府为实现粮食自给，为实现脱贫攻坚……等等。而不同点是特惠金融依赖于外部的长期补贴，普惠金融则强调供给方以市场化运作的商业可持续的金融服务，实现保本微利可持续的发展。

普惠金融的特性之一是发展的可持续性，而运用特惠金融的手段不具可持续性。

我国以前和目前主要是靠用依赖补贴式的特惠金融的手段来弥补普惠金融最底端客户即贫困群体金融服务不足的缺陷。在特定的空间、时间，针对特定的政策目标和服务群体，例如脱贫攻坚战，运用特惠金融的方式是必要的，可行的。但特惠金融本身有固有的缺陷，例如财政压力大、效率效益低、不可持续、易扭曲金融市场规律、易产生穷人的“等、靠、要”、易造成目标群体偏移，易引发寻租腐败等。

普惠金融的运作机制恰恰可以避免这些缺陷，但真正能做好普惠金融服务深度的工作，却绝非易事，需要从宏观、中观、微观三个层面统筹协调地系统地解决相关问题。格莱珉银行的经验是我们可以借鉴的一个榜样。我国是社会主义制度国家，在共同富裕目标下，在普惠金融领域，完全应该诞生出我们自己的“乡村银行”，更好地以金融服务于扶贫脱贫攻坚后的解决相对贫困和乡村振兴重任，而且从长远的视角，为共享经济、共同富裕做贡献。比如说，金融性质的社会企业类组织，即规范的合作性金融和非营利性金融组织的工作宗旨和目标不追求高利润，而是保本微利和可持续的为社员的权益服务和中低收入群体和农户提供金融服务。从体制、制度和“道”（信念、信仰、宗旨、情怀）的层面，相对于商业金融机构，他们开展普惠金融是有优势的，有特殊作用的，而一般商业金融在这方面是有缺陷的。

尤努斯和格莱珉银行践行的社会企业理念、理论和实践与欧洲一些西方国家的社会企业理念理论和实践有同异处，在我国现在也正在对社会企业逐渐进行探索、讨论和实践，已经有深圳、北京、成都等几个地方政府发文规范培育发展社会企业。

所以，我主张金融供给侧结构性改革，应包括金融机构类型的多样性和多元化发展。而我们这方面的多元化还没有很好实现，政府更需要出台政策，鼓励和支持有“道”的人或机构更积极地参与到普惠金融的推动工作中来。

综上所述，我认为尤努斯和格莱珉银行的精神、理念、追求和实践是崇高的，是值得敬佩和学习借鉴的。

大量小贷机构不符合普惠金融“惠”的理念

《21世纪》：你被称为“中国小额信贷之父”，小额信贷也是普惠金融的重要组成部分。不过，去年最高人民法院公布了新的民间借贷利率司法保护上限后，不少业内人士认为大量小贷机构将退出市场。目前来看，这项政策对小贷行业产生了多大影响？这是否也意味着大量小贷机构的贷款利率很高，不符合普惠金融中“惠”的理念？

杜晓山：应该说，大批小额贷款公司退出市场是在去年最高人民法院公布了新的民间借贷利率司法保护上限之前就发生了，当然，高法关于利率问题文件公布后进一步加剧了小贷公司的退出。

我认为，今后仍然会有大批小贷公司将退出市场。从2005年开始小贷公司试点至今，据业内人士研判，优秀的小贷公司占比不超过30%。2014年开始，小贷公司数量增速放缓，陷入发展瓶颈期，并逐渐暴露出越来越多的问题，同时随着我国宏观经济发展下行、银行业务下沉、同业竞争加剧以及一段较长时间P2P网贷平台对优质客户的争夺，商业小贷公司自身治理和运营水平的局限，使其经营举步维艰。

从整体上看，小贷公司随着发展不良贷款率和坏账明显增加、借贷纠纷案件数量剧增，部分小贷公司无心经营，选择了退出。央行最新发布的数据显示，截至三季度末，全国小贷公司数量为6566家，较2015年9月末的8965家大幅下降，贷款余额9352.52亿元。

当然，小贷公司还是有发展潜力和前景的，但必须有正确的支农支小的市场定位、小额分散的经营原则，不投机唯利，立足长远，苦练内功，保持特色才行。

民间借贷利率司法保护上限这件事，后来，最高法和金融监管部门均做了解释，称此文件是针对民间借贷利率的规定，不适用于小贷公司和持牌金融机构，小贷公司利率上限仍遵循年化费息率24%和36%两条线的规定。

不过，现实情况是不少小贷公司实际费息率已经高于这两条线，加上近几年小贷公司面对的内外部较严峻的形势，小贷公司的分化现在和今后会依然突出。的确，这也意味着大量小贷机构的贷款利率过高，不符合普惠金融中“惠”的理念。我认为，普惠金融中“惠”的理念，除了对需求方适宜的趋低的利率和有效的服务，也包含供给方的“保本微利和可持续发展”。小贷公司的贷款利率高，可以从理念、融资成本、操作成本和风险、利润率高低等角度分析。

《21世纪》：近年来，不少金融科技企业将科技运用到贷款业务中，使得普惠金融业务广度和深度不断拓展，这对于传统的小额信贷业务产生了多大影响，相关机构可以采取哪些措施来应对冲击？

杜晓山：数字技术在金融和普惠金融领域的应用，使得普惠金融业务取得了更为良好的效果，例如移动支付与科技信贷，使得过去较难获得金融服务的弱势群体所面临的支付难、贷款难问题得到了较好改善。 

数字工具在金融领域的应用，扩大了传统金融机构的覆盖范围，而且，成本低、效率高、精准度较高、风险更可控。数字化转变慢的传统金融机构小额信贷以及小型地方性银行业机构业务受到冲击，竞争加剧，优秀小微企业多易被大中银行“掐尖”而流失。

对于中小微型金融机构来说，只有加快数字化普惠金融业务的转型步伐，同时利用自身的地缘、人缘优势，更下沉服务客户对象，保持和扩大及下沉客户对象规模和范围。运用各种途径和渠道建设和完善金融科技业务，同时，运用好线上+线下业务技术结合的优势和特点。

可以考虑与金融科技公司合作、中小银行抱团合作、大小行合作以及运用发起行、省联社数字技术服务优势，这些方面有不少案例。金融监管部门提出大行帮助中小银行或与它们合作拓展普惠金融业务，例如，政策性银行、大行批发转贷给小行，再由小行贷款给终端小微客户、大行帮助小微银行建立和完善所需的金融科技技术。